Prawie równo 7 lat temu sporządziłem, na zlecenie stowarzyszenia gmin „Metropolia Warszawa”, opracowanie „Zadania metropolitalne i instytucjonalne sposoby ich realizacji”[1].

 

Wypowiedź ta nie była moim pierwszym wyrazem przekonania o potrzebie stworzenia instrumentów zarządzania obszarami metropolitalnymi. Była też jednym z wielu głosów, zarówno wcześniejszych, jak i ówczesnych, zwracających uwagę na istotną wadę reformy samorządowej z 1998 r., która polegała na pominięciu takich instrumentów[2].

 

Dostrzeżenie tej wady nakazywało poszukiwanie sposobów jej wyeliminowania – czyli, innymi słowy, poszukiwanie instrumentów zarządzania obszarami metropolitalnymi.

 

Działania takie podjęto jeszcze przed 1998 r., czego częściowym efektem była ustawa z 25 marca 1994 r. o ustroju m.st. Warszawy[3], nazywana na ogół właśnie „metropolitalną”. Będzie o niej dalej mowa. Szczególne zainteresowanie przedmiotem przypadło na lata 2005–2010. Warto wymienić[4]:

• sporządzony – na zlecenie wicepremiera Jerzego Hausnera, w ramach przygotowywania oprzyrządowania Narodowego Planu Rozwoju na lata 2007–2013 – projekt ustawy o zmianie ustawy o wprowadzeniu dwustopniowego podziału terytorialnego państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw dotyczących samorządu terytorialnego; przewidywał on szczególną instytucję powiatu metropolitalnego (a w Warszawie regionu metropolitalnego)[5],

• powołany w 2007 r. przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Zespół ds. Uregulowania Funkcjonowania Obszarów Metropolitalnych, który doszedł do wniosku, że właściwym rozwiązaniem instytucjonalnym jest „ustawowy związek metropolitalny”[6],

• projekt ustawy o rozwoju miast i o obszarze metropolitalnym z 2008 r., który przybrał następnie postać projektu ustawy o rozwoju miast, centrach rozwoju regionalnego i obszarach metropolitalnych; obszarem metropolitalnym zarządzać miał zespół metropolitalny[7].

Poza tym warto zwrócić uwagę na poselski projekt ustawy o Warszawskim Okręgu Stołecznym z 2000 r. (wycofany wobec zagrożenia jego odrzuceniem przez Sejm). Przewidywał on stworzenie szczególnej jednostki „wypełniającej funkcje powiatu” z 58 gmin, w tym gmin wchodzących w skład zachowanego jako szczególny związek m.st. Warszawy. Nie można też pominąć ustawy z 8 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o ustroju m.st. Warszawy, przewidującej utworzenie Warszawskiego Zespołu Miejskiego (skutecznie zawetowanej przez Prezydenta RP)[8].

Zaznaczyć trzeba, że przywołana już ustawa z 25 marca 1994 r. o ustroju m.st. Warszawy stworzyła szczególny związek gmin na jej obszarze, który był otwarty na wchodzenie do związku dalszych gmin. Możliwości takiego ewolucyjnego metropolitalnego rozwoju Warszawy jednak nie wykorzystano – z różnych przyczyn, przede wszystkim z braku zaufania do sformalizowanej w ten sposób współpracy. Ten swoiście metropolitalny, choć wyjściowo w granicach m.st. Warszawy, i do tego otwarty charakter wyeliminowała obecnie obowiązująca ustawa z 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy. Zniosła ona gminy warszawskie i ich związek oraz wprowadzony w 1998 r. powiat warszawski, a zastąpiła je konstrukcją jednej gminy – miasta na prawach powiatu, z mocy ustawy podzielonej na dzielnice.

Różne reguły organizacyjne w obrębie m.st. Warszawy

W odniesieniu do metropolii warszawskiej – i to w związku z bliską perspektywą utworzenia Warszawskiego Zespołu Miejskiego, podjęto zarazem rozstrzygnięcie ustawodawcze pozornie incydentalne, które jednak mogło (i, wobec niewyciągnięcia, jak dotąd, konsekwencji nadal może) mieć istotne znaczenie dla terytorialnego kształtu przyszłych rozwiązań. Mianowicie w ustawie z 6 kwietnia 1990 r. o policji na mocy ustawy z 27 lipca 2001 r.[9] dokonano, powołując się wprost na tworzenie Warszawskiego Zespołu Miejskiego, istotnego odstępstwa od ogólnej zasady, że na szczeblach regionalnym i lokalnym ponadgminnym organy administracji rządowej – właściwe w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego – działają w ramach zasadniczego podziału administracyjnego państwa, tj. na szczeblu województwa i powiatu. Z terytorialnego zasięgu działania komendanta wojewódzkiego policji właściwego dla województwa mazowieckiego wyłączono bowiem obszar m.st. Warszawy oraz powiatów: grodziskiego, legionowskiego, mińskiego, nowodworskiego, otwockiego, piaseczyńskiego, pruszkowskiego, warszawskiego zachodniego i wołomińskiego (a więc obszar delimitujący w pewien sposób obszar metropolitalny Warszawy). Zadania i kompetencje komendanta wojewódzkiego policji przekazano Komendantowi Stołecznemu Policji. Ustawą z 13 listopada 2002 r.[10] tę szczególność obszaru Warszawy umocniono, wprowadzając w Warszawie stanowisko komendantów rejonowych policji wraz z komendami rejonowymi.

Z drugiej strony, podobnych przepisów nie wprowadzono do ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej. Mimo zasadniczo zbliżonego charakteru prawnego organów i jednostek organizacyjnych policji i straży pożarnej szczebla regionalnego i lokalnego ponadgminnego oraz mimo konieczności ich ścisłej współpracy w istotnych dziedzinach (w szczególności w zapobieganiu skutkom klęski żywiołowej lub ich usuwaniu) – te dwie podstawowe formacje „mundurowe” podlegały i nadal podlegają różnym regułom organizacyjnym na obszarze m.st. Warszawy. A przecież obydwie zaangażowane są w ściśle ze sobą powiązane materie: jedna ochronę bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymanie bezpieczeństwa i porządku publicznego, druga ochronę życia, zdrowia, mienia lub środowiska i walkę z miejscowymi zagrożeniami.

 

Dominujące modele

Do czasu sporządzenia przeze mnie powołanego opracowania, w odniesieniu do zarządzania obszarami metropolitalnymi, rozważano i przedstawiono różne możliwe rozwiązania o charakterze ogólnym. Dają się one sprowadzić do trzech modeli:

• utworzenie jednej gminy na prawach powiatu na całym obszarze metropolitalnym (w metropoliach monocentrycznych – w tym warszawskiej – odpowiednie powiększenie miasta centralnego),

• utworzenie powiatu metropolitalnego – dla Warszawy ewentualnie regionu metropolitalnego – jako szczególnej jednostki podziału terytorialnego państwa, a tym samym jednostki samorządu terytorialnego (co odpowiada ogólniejszej koncepcji metropolitan government),

• utworzenie szczególnego, zasadniczo przymusowego zrzeszenia gmin i ewentualnie powiatów obszaru metropolitalnego (odpowiadające koncepcji metropolitan governance).

 

Model aneksji dokonanej przez miasto centralne

Pierwszy model ma w obszarach monocentrycznych charakter wprost aneksyjny. Oznacza rozciągnięcie na cały obszar metropolitalny ustroju właściwego miastom na prawach powiatu. Wprowadza najwyżej takie modyfikacje ustawowe, jakie uznaje się za niezbędne z punktu widzenia specyfiki wszystkich czy też poszczególnych obszarów metropolitalnych. Szczególną wersją modelu aneksyjnego byłoby rozciągnięcie na cały obszar metropolitalny powiatu, przy oderwaniu tego szczebla od miasta centralnego. Jak będzie dalej mowa, taki charakter ma najnowszy, poselski projekt ustawy warszawskiej. W ramach omawianego modelu nie byłoby – ze względu na ustalone już reguły, obejmujące także „powiatowe służby, inspekcje i straże” – szczególnych trudności w powiązaniu wykonywania zadań własnych samorządu i zadań z zakresu administracji rządowej. Ale odbywałoby się to tylko na dotychczasowych zasadach, nieuwzględniających wymiaru metropolitalnego.

Jednostka metropolitalna

Drugi model wymaga stworzenia szczególnych ustawowych ram instytucjonalnych dla najczęściej wskazywanego powiatu metropolitalnego. Wymaga to rozstrzygnięcia przede wszystkim o nowym podziale zadań i kompetencji (zwłaszcza z powodu koniecznego w tym modelu zniesienia dotychczasowych powiatów). Ponieważ ma to być jednostka samorządu terytorialnego, musi ona posiadać organ stanowiący, wybrany w wyborach powszechnych, równych i bezpośrednich, zgodnie z art. 169 ust. 2 Konstytucji. Określenie zasad i trybu wyboru organu wykonawczego Konstytucja pozostawia w pełni ustawodawcy, a zatem możliwe jest zarówno przyjęcie organu monokratycznego, w tym wybieranego w wyborach bezpośrednich (analogicznie do projektu z 2005 r.), jak i kolegialnego. Także w tym modelu – choć z większą trudnością ze względu na dotychczasowy brak takiej formy i konieczność przyjęcia nowych rozwiązań – dałoby się powiązać ze sobą zadania samorządowe i wskazane wyżej zadania administracji rządowej.

Model zrzeszeniowy

Trzecia koncepcja zasadniczo zakłada pozostawienie dotychczasowych jednostek samorządu lokalnego z jak najmniejszym ograniczeniem ich zadań i kompetencji. Łączyć się musi z konstrukcją organu składającego się z wójtów, burmistrzów, prezydentów miast i starostów (lub ich przedstawicieli, a ewentualnie także przedstawicieli rad) jednostek samorządu położonych na obszarze metropolitalnym. Wymaga też uwzględnienia, w liczbie głosów w zgromadzeniu lub poprzez przyjęcie konstrukcji podwójnej większości, wielkich czasem różnic, w szczególności co do liczby ludności, pomiędzy różnymi jednostkami. Zwolennicy tego rozwiązania mogą, ale też nie muszą, oddzielać od siebie zadania właściwe zrzeszeniu metropolitalnemu od wspólnego wykonywania praktycznych zadań lokalnych w określonych grupach zainteresowanych gmin i powiatów w drodze wykorzystywania innych instrumentów współdziałania. Może to dotyczyć tworzenia osobnych instytucji o charakterze gospodarczym, np. w odniesieniu do transportu zbiorowego[11]. Nie rozwiązuje się także wystarczająco kwestii jednolitości wykonywania zadań administracji rządowej. Innym problemem jest to, że art. 172 ust. 3 w związku z ust. 1 Konstytucji RP powinien być rozumiany jako wyłączający możliwość przymusowego tworzenia zrzeszeń jednostek samorządu terytorialnego. Zauważył to również Trybunał Konstytucyjny w związku z rozpatrywaniem finansowego aspektu „ustawy warszawskiej” z 1994 r., lecz nie wyciągnął z tego wyraźniejszych wniosków[12].

Kierunki interpretacyjne

Wśród przedstawionych modeli za najmniej odpowiadający potrzebom zarządzania metropolitalnego na ogół uważany był model jednej wielkiej gminy. Próbą jego częściowego zastosowania była „ustawa warszawska” z 2002 r. Im większe miasto w sensie prawnym, tym trudniej jest wykonywać jego zadania lokalne – pamiętając, że nie można już decentralizować tej podstawowej jednostki samorządu. Dowodzi tego w pewnym stopniu przykład Warszawy. Statusu jej obecnych dzielnic Trybunał Konstytucyjny nie potrafił określić inaczej niż jako „quasi-gmin”[13], co jest mało klarowne, zwłaszcza z punktu widzenia konstytucyjnego statusu gminy.

Podstawowy spór – jak widać, do 2010 r. nierozstrzygnięty – dotyczył zatem przede wszystkim dwóch pozostałych modeli. Jedni twierdzili, że do zarządzania obszarem metropolitalnym nie powinno się tworzyć żadnej nowej jednostki samorządu terytorialnego. Istotą zarządzania metropolitalnego jest przecież zapewnienie samokoordynacji położonych na tym obszarze jednostek samorządu lokalnego – jak można rozumieć, w obszarze wykonywanych przez nie zadań. Inni z kolei wskazywali na szczególny charakter zadań metropolitalnych, które nie są lokalnymi, lecz (sub)regionalnymi. Wymagają one odpowiedniej struktury instytucjonalnej. Jednocześnie nie wyklucza to programowo korzystania z odpowiednich form współdziałania jednostek samorządu lokalnego na obszarze metropolitalnym – ale obok, a nie w ramach, struktury metropolitalnej.

Kolejne projekty

Po 2010 r. dalej rozważano różne koncepcje rozwiązania problemu zarządzania metropolitalnego, także w ramach proponowania przejścia do „trzeciego etapu reformy samorządowej”[14], oraz przedstawiano kolejne projekty. Dokonano również określonych rozstrzygnięć ustawowych.

Z koncepcji, które pozostały projektami, należy wymienić długo przygotowywany projekt ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju regionalnego i lokalnego oraz o zmianie niektórych ustaw, wniesiony do Sejmu w sierpniu 2013 r. przez Prezydenta RP[15]. Prace nad nim nie zakończyły się do końca kadencji, wobec tego stał się bezprzedmiotowy. Przewidywał on instytucję zespołu współpracy terytorialnej jako w pełni fakultatywnej. Byłaby to zatem nieprzymusowa, zrzeszeniowa forma współpracy sąsiadujących ze sobą gmin (stanowiących ciągły przestrzennie układ osadniczy) oraz powiatów (z których przynajmniej jedna gmina stała się członkiem zespołu). Mogłaby to być także szczególna forma zrzeszania się na obszarze metropolitalnym.

Uchwalono natomiast – 9 października 2015 r. – ustawę o związkach metropolitalnych, określającą je jako „zrzeszenia jednostek samorządu”[16]. Bez praktycznego zastosowania jej przepisów, przestała ona jednak obowiązywać wraz z wejściem w życie ustawy z 9 marca 2017 r. o związku metropolitalnym w województwie śląskim[17]. Pozostało jednak w mocy wiele zmian wprowadzonych ustawą z 9 października 2015 r., w tym (z niewielką modyfikacją) nowy rozdział 2a ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zatytułowany „Planowanie przestrzenne na obszarze metropolitalnym”. Wprowadził on instytucję ramowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego, mającego pierwszeństwo przed instytucją planu zagospodarowania przestrzennego miejskiego obszaru funkcjonalnego ośrodka wojewódzkiego, jako części planu zagospodarowania przestrzennego województwa[18].

Ustawa z 9 października 2015 r. weszła formalnie w życie, lecz nie mogła jednak znaleźć zastosowania ze względu na to, że od rozstrzygnięć Rady Ministrów w formie rozporządzenia uzależniła zarówno ustalenie granic odpowiedniego obszaru metropolitalnego, jak i utworzenie związku metropolitalnego w obszarze metropolitalnym. Ponieważ za warunek wydania rozporządzenia w sprawie utworzenia związku uznano pozytywną opinię 70 proc. rad miast na prawach powiatu z obszaru metropolitalnego, 70 proc. innych rad gmin oraz 50 proc. rad powiatów, ustawa zawierała bardzo złagodzoną formułę przymusowości. Można powiedzieć, że wyrażała ograniczoną względami pragmatycznymi formułę dobrowolności. Powstała przy tym w wyniku wniesienia przez grupę posłów projektu ustawy o powiecie metropolitalnym, opracowanego faktycznie pod kątem jednego obszaru metropolitalnego, tj. Górnego Śląska, wobec którego już wcześniej przedstawiano projekty unormowania[19]. Godne uwagi jest przejście, dokonane w toku prac parlamentarnych, od modelu odrębnej jednostki do modelu zrzeszeniowego.

„Ustawa śląska”

Uchwalenie ustawy o związku metropolitalnym w województwie śląskim oznacza zmianę podejścia do kwestii unormowania problematyki zarządzania metropolitalnego. Zrezygnowano z unormowania ustawowego jednolitego dla wszystkich obszarów metropolitalnych na rzecz wydawania, w miarę potrzeby, ustaw odrębnie dla poszczególnych obszarów. „Ustawa śląska”, nieużywająca terminu „obszar metropolitalny” i dotycząca zrzeszenia jedynie gmin, jest jednak w istocie modyfikacją ustawy z 9 października 2015 r. Sama nie tworzy ona związku metropolitalnego, lecz stwarza możliwość utworzenia go w drodze rozporządzenia Rady Ministrów wydanego po uzyskaniu pozytywnej opinii rad co najmniej 70 proc. gmin, które mają wejść w jego skład. Mechanizmy tworzenia związku zostały już jednak uruchomione od razu po wejściu ustawy w życie. Wzorowany na projekcie „ustawy śląskiej”, ale wykorzystujący również wprost rozwiązania ustawy o związkach metropolitalnych, poselski projekt ustawy o Poznańskim Związku Metropolitalnym[20] Sejm odrzucił w pierwszym czytaniu 9 marca br., po negatywnym zaopiniowaniu go przez Radę Ministrów z uzasadnieniem, że jest przedwczesny.

Pomysł na stolicę?

Ani ustawa o związkach metropolitalnych, ani „ustawa śląska” nie powiązały delimitacji obszarów działania związków z podziałem na jednostki NUTS-3. Może on oczywiście być „nieadministracyjny”, ale powinien liczyć się z realiami metropolitalnymi, a wobec tego również z potrzebami zarządzania metropolitalnego. Tym bardziej dotyczy to projektu ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy, wniesionego do Sejmu 30 stycznia br. przez grupę posłów, prawie wyłącznie spoza Warszawy[21].

Przewidziana w projekcie „metropolitalna jednostka samorządu terytorialnego” pod nazwą m.st. Warszawa, wykonywałaby również zadania powiatu, a więc miałaby oczywiste cechy aneksyjne – z radą wybieraną w wyborach bezpośrednich (ale ewidentnie nierównych) oraz wybieranym bezpośrednio prezydentem. Obejmować miałaby 33 gminy (w tym gminę Warszawa, której burmistrzem byłby prezydent m.st. Warszawy, ale nie enklawę w postaci gminy Podkowa Leśna). Jednostka objęłaby zatem jedynie część obszaru działania Komendanta Stołecznego Policji, który to obszar od 1 stycznia 2018 r. będzie odpowiadał obszarowi „nieadministracyjnej” regionalnej jednostki NUTS-2 (składającej się z trzech NUTS-3 – m.st. Warszawy oraz dwóch subregionów: zachodniego i wschodniego). Proponowany obszar nowego m.st. Warszawy nie pokrywałby się również z faktycznymi obszarami współpracy gmin metropolii, w szczególności w kwestii transportu zbiorowego (wspólny bilet) i zintegrowanych inwestycji terytorialnych.

Suma wad różnych modeli

Rozwiązanie zaproponowane w projekcie z 30 stycznia br. tylko pozornie ma cechy modelu jednostki metropolitalnej. Łączy w sobie także cechy modelu aneksyjnego oraz zrzeszeniowego (wybór rady w jednostkach samorządu, połączenie kierownictwa jednostką metropolitalną i gminą centralną, możliwość określenia przez radę zadań gmin, które podlegają koordynacji przez m.st. Warszawę – obok możliwości przejęcia zadań gmin, ale po uzyskaniu pozytywnego stanowiska ich rad). Wszystko to powoduje, że proponowana metropolitalna jednostka pod mylącą nazwą m.st. Warszawa (w tym mieście byłyby dość liczne miasta, w tym Warszawa) reprezentuje wady różnych modeli, a nie ich strony pozytywne. Sama propozycja budziła różnego rodzaju zastrzeżenia, w tym konstytucyjne i po prostu merytoryczne, poczynając od braku unormowania tak istotnej materii, jak finanse jednostki.

W sytuacji szerokiego oporu wobec propozycji – w tym jednoznacznie negatywnej oceny dokonanej przez mieszkańców Legionowa w referendum przeprowadzonym 26 marca br., jak również perspektywy zbliżonych wyników referendów ogłoszonych w dalszych zainteresowanych gminach – projekt wycofano 28 kwietnia br.

 

Jedyną zaletą projektu okazało się to, że spowodował znaczny wzrost zainteresowania problematyką metropolitalną. Refleksja może przyczynić się do zaproponowania – dostosowanego do potrzeb miejsca i czasu – rozwiązania kwestii wykonywania zadań publicznych na obszarze Wielkiej Warszawy.

 

„Ustawa warszawska”

Rezygnacja ze – skądinąd niedoskonałego – rozwiązania zrzeszeniowego przyjętego w ustawie z 9 października 2015 r. i takie przejście do indywidualnych rozwiązań ustawowych, którego skutkiem stało się, obok „ustawy śląskiej”, pojawienie się powołanego projektu nowej „ustawy warszawskiej”, nakazuje przystąpienie
po 7 latach do rozważenia na nowo kwestii instytucjonalnych form zarządzania metropolitalnego. Pominąć można najwyżej metropolię śląską, co do której trzeba będzie
po prostu oczekiwać na praktyczną weryfikację rozwiązań przyjętych w ustawie z 9 marca br.

W powołanym opracowaniu z 2010 r. opowiedziałem się za modelem odrębnej struktury metropolitalnej. Byłby to powiat metropolitalny, usytuowany jako jednostka poziomu NUTS-3 (czyli subregionalna), z ewentualnym regionalnym umiejscowieniem metropolii warszawskiej – a nie, jak powiat „zwykły”, NUTS-4, czyli lokalna. Powiat ten wykonywałby zadania metropolitalne. Zadania dotychczasowych powiatów przeszłyby do gmin:

• zadania administracji świadczącej do wszystkich gmin,

• zadania władcze do gmin, na terenie których znajdowały się dotąd siedziby powiatów.

Obok organów stanowiącego i wykonawczego (ewentualnie także wybieranego w wyborach bezpośrednich) powiat metropolitalny powinien mieć organ o charakterze inicjatywno-doradczym. Złożony byłby on z przedstawicieli jednostek samorządu terytorialnego, zarówno lokalnego, jak i wojewódzkiego, reprezentantów podstawowych partnerów społeczno-gospodarczych (zwłaszcza przedsiębiorców i organizacji pozarządowych) oraz partnerów ze sfery nauki (uczelni, jednostek naukowych). Bez współpracy jst wykonywanie wielu zadań metropolitalnych było bardzo trudne, a współpraca jest nakazem nowoczesnej multi-level governance, a może także, z tych samych powodów, administracji rządowej.

Zadania i zasoby

Opracowanie rozpocząłem jednak nie od propozycji rozwiązań instytucjonalnych. Przypomniałem, że do podstawowych kanonów nauki o zarządzaniu publicznym i nauki administracji należy rozważanie rozwiązań instytucjonalnych dopiero po przeprowadzeniu analizy i dokonaniu ustaleń w materii problemów i zasobów. Pierwsze dotyczy kwestii, które wymagają rozwiązania, w związku z którymi podejmuje się rozważania; to zadania do zrealizowania (z istoty swojej publiczne). Następnie analiza powinna objąć zasoby, jakimi się dysponuje lub będzie można dysponować, by realizować zadania (zasoby materialne, w tym finansowe, kadrowe, organizacyjne itp.). Stanowisko to podtrzymuję, a wobec tego w skrócie przypominam dalsze wnioski.

Wszelkie rozważania dotyczące instytucjonalizacji obszarów metropolitalnych (jakie nie mogą być delimitowane inaczej niż z punktu widzenia funkcjonalnego, z maksymalnym uwzględnieniem funkcjonujących już podziałów terytorialnych) powinny być podejmowane po zanalizowaniu zadań publicznych, które muszą być wykonywane na tym szczeblu, a nie mogą czy nie powinny być przydzielane strukturom organizacyjnym innych szczebli. Podstawowym kryterium kwalifikowania zadań publicznych pod kątem przypisywania ich odpowiednim szczeblom władz publicznych jest oczywiście zasada pomocniczości, explicite wskazana w preambule Konstytucji RP. Idzie przede wszystkim o ten jej wertykalny aspekt, który czyni z niej klucz właśnie do rozdziału zadań publicznych pomiędzy różne szczeble władz publicznych – i który jest najłatwiejszy z punktu widzenia możliwości przełożenia go na operacyjny język prawa. Znajduje on bowiem bezpośrednie odzwierciedlenie już w przepisach Konstytucji:

• wprowadzających zasadę domniemania zadań i kompetencji samorządu terytorialnego w systemie władz publicznych (art. 163) oraz zasadę domniemania zadań i kompetencji gminy w obrębie samorządu terytorialnego (art. 164 ust. 3)[22],

• w postanowieniach Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego zapewniających samorządowi lokalnemu odpowiednio poważny obszar zadań publicznych oraz w przepisach samorządowych ustaw ustrojowych, poczynając od art. 6 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, pod warunkiem dokonywania jego wykładni systemowej, a nie literalnej.

W preambule Konstytucji jest również mowa o potrzebie zapewnienia rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych. Natomiast art. 15 ust. 2 ustawy zasadniczej można odczytywać jako, wiążącą ustawodawcę, zasadę kierowania się zdolnością wykonywania zadań publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego danego szczebla. W konsekwencji dopiero jako zasadę uwzględniania tej zdolności przy przeprowadzaniu zasadniczego podziału terytorialnego państwa, wraz z równoczesnym uwzględnianiem więzi społecznych, gospodarczych i kulturowych. Konieczne jest przy tym odróżnianie od siebie – w znacznej mierze uważanych za tożsame przez wielu zwolenników modelu zrzeszeniowego – dwóch pojęć: metropolii i aglomeracji.

• metropolia (ściślej, obszar metropolitalny), będący organicznym zgrupowaniem jednostek lokalnych łącznie stanowiących węzeł różnego rodzaju sieci – transportowych (w Europie w ramach sieci TENT-T), naukowych, gospodarczych itp., bez wątpienia spełniająca wymóg istnienia więzi wskazanych w art. 15 ust. 2 Konstytucji,

• aglomeracja jest grupowaniem w pewien sposób mechanicznym, nastawionym na rozwiązanie określonego problemu (transport zbiorowy, zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, gospodarka odpadami).

Metropolia wymaga struktury jednolicie realizującej zadania metropolitalne. Współdziałanie w obrębie aglomeracji w sferze zadań lokalnych może być zróżnicowane i przedmiotowo, i terytorialnie (podmiotowo), i w kwestii zastosowanych form współdziałania.

Zadania metropolitalne

Obszar metropolitalny stanowić może – i powinien – terytorialny punkt odniesienia realizacji zadań różnych szczebli władz publicznych, zarówno rządowych, jak i samorządowych. Z tego punktu widzenia można mówić o zadaniach metropolitalnych w znaczeniu szerszym (zadania wykonywane na terenie obszaru metropolitalnego, charakteryzujące się specyfiką ze względu właśnie na ten teren), znaczenie węższe pozostawiając dla określenia zadań własnych ewentualnych metropolitalnych jednostek samorządu terytorialnego. Określone zadania metropolitalne w znaczeniu szerszym, jeżeli należą do zakresu administracji rządowej, i tak są jednak wykonywane przez samorząd lub w ścisłym powiązaniu z samorządem terytorialnym; także i te nie pozostają zatem poza ewentualnym zakresem działania samorządu metropolitalnego.

Wśród zadań metropolitalnych w znaczeniu szerszym wyróżniają się te dotyczące ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Ściśle są z nimi związane ochrona życia, zdrowia, mienia lub środowiska i walka z miejscowymi zagrożeniami. Przypomnieć należy metropolitalne wyodrębnienie obszaru działania Komendanta Stołecznego Policji (przy celowości rozciągnięcia takiego rozwiązania na wszystkie obszary metropolitalne) i wymagający usunięcia, brak odpowiedniego unormowania struktur Państwowej Straży Pożarnej. Z obszarami metropolitalnymi powinny też być skorelowane tereny działania (i odpowiednio zadania) takich agend rządowych, jak centra powiadamiania ratunkowego czy centra zarządzania kryzysowego. Powrócić przy tym trzeba także do – przedstawianej przez Unię Metropolii Polskich – propozycji utworzenia metropolitalnych komisji wspólnych przy Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego jako platformy koniecznej współpracy między strukturami metropolitalnymi a strukturami administracji rządowej.

Zadania własne

Ewentualne własne zadania obszarów metropolitalnych (w znaczeniu węższym) to te, których nie może wykonywać administracja rządowa. Nie powinny przypaść jednostkom samorządu lokalnego, bo mają wymiar (sub)regionalny, a nie lokalny. Podstawowe tego typu zadanie definiujące miejsce obszaru metropolitalnego w systemie administracji publicznej, to przygotowywanie i uchwalanie odpowiedniego planistycznego aktu zagospodarowania przestrzennego obszaru metropolitalnego. O jego rodzaju, który powinien być powiązany z ogólnymi rozwiązaniami dotyczącymi planowania publicznego, decydowałyby ogólniejsze rozwiązania ze sfery planowania przestrzennego. Są one jednak stale przedmiotem debaty. Akt musi zawierać ustalenia wiążące dla gmin położonych na tym obszarze, a wskazane by było, aby, uchwalany przez właściwe organy obszaru i tylko zatwierdzany przez sejmik województwa, stanowił szczególną część planu zagospodarowania przestrzennego województwa, w którego skład wchodzi obszar metropolitalny. We wszystkich propozycjach unormowania materii zarządzania metropolitalnego, zadania dotyczące kształtowania ładu przestrzennego, które powinny być wykonywane w szerszych ramach planowania rozwoju społecznego i gospodarczego obszaru metropolitalnego, występują jako w istocie rzeczy ratio przepisów o zarządzaniu metropolitalnym.

Poza zadaniami – i kompetencjami – z obszaru planowania przestrzennego, za mające niewątpliwie charakter metropolitalnych w znaczeniu węższym należy uznać zadania odnoszące się do podstawowych sieci infrastrukturalnych oraz transportu zbiorowego. Wskazać można sprawowanie zarządu dróg powiatowych, wojewódzkich i krajowych oraz koordynowanie transportu zbiorowego na obszarze metropolitalnym. Istotne znaczenie powinno się przypisać także zadaniom w sferze zarządzania kryzysowego, w takim obszarze, jaki może należeć do samorządu terytorialnego. Zaznaczyć trzeba, że „ustawa śląska” nieznacznie tylko zmodyfikowała zmiany o publicznym transporcie zbiorowym (wprowadzone przez ustawę z 9 października 2015 r. w ustawie z 16 grudnia 2010 r.)[23]. Polegają one w szczególności, na wprowadzeniu kategorii metropolitalnych przewozów pasażerskich, wobec czego taka kategoria została już ustawowo wyodrębniona. Można znaleźć wiele argumentów przemawiających za uznaniem za metropolitalne w tym samym węższym znaczeniu zadań o wymiarze ponadlokalnym, lecz nie wojewódzkim, dotyczące szkolnictwa średniego i, wymagające rozszerzenia, szkolnictwa wyższego, jak również kultury i ochrony zdrowia – przy szczegółowym rozważaniu każdej kategorii zadań pod kątem realizowania podstawowej z tego punktu widzenia zasady pomocniczości.

Należy mieć na uwadze ostrzeżenia zwolenników – zarówno modelu jednostki terytorialnej[24], jak i modelu zrzeszeniowego[25], przed obarczaniem „władzy metropolitalnej”[26] odpowiedzialnością za operacyjne świadczenie różnego rodzaju usług społecznych, wymagających na ogół ram aglomeracyjnych, a nie metropolitalnych. „Władza metropolitalna” powinna być maksymalnie „lekka” i zajmować się jedynie tymi sprawami, które nie mogą być właściwie załatwiane przez inne podmioty, a należą do sfery administracji władczej. Przy czym władcza jest również, tak istotna w omawianej materii, koordynacja.

Doświadczenie, obserwacje i właściwy kontekst

Jeżeli przyjmie się, że instytucjonalne kwestie dotyczące obszaru metropolitalnego są wtórne w stosunku do kwestii zadań, powinno się je rozstrzygać po ścisłej identyfikacji, w efekcie odpowiedniego konsensu, koniecznych zadań i kompetencji. Identyfikacja taka jeszcze nie nastąpiła, poza pewnymi, zaznaczonymi już, wyjątkami. Może to również oznaczać potrzebę – obecnie zresztą przyjętą – bardziej indywidualnego podchodzenia do różnych obszarów metropolitalnych, poczynając od specyficznego ze względu na typowo policentryczną konurbację obszaru Górnego Śląska oraz od obszaru Warszawy, co do której występuje dodatkowo problem zadań stołecznych. Nie oznacza to jednak, że nie daje się ustalić reguł, które powinny być wspólne zarządzaniu wszystkimi obszarami metropolitalnymi. Doświadczenia – i normatywne zaszłości – z ostatnich 7 lat, jak również obserwacja zmian dokonywanych w innych krajach (np. we Francji), zachęcają mnie do wprowadzenia dalszych modyfikacji stanowiska, które zająłem w 2010 r.

Nadal jestem przekonany, że właściwym sposobem rozwiązania kwestii zarządzania metropolitalnego – czyli właściwego wykonywania zadań metropolitalnych – jest utworzenie metropolitan government, odrębnej jednostki samorządu terytorialnego, którą można określić jako powiat metropolitalny (jednostka poziomu NUTS-3, choć wyłączająca potrzebę zachowania powiatów).

Skłonny jestem uznać, w ślad za „Księgami Obszarów Metropolitalnych”[27], że może i powinno być to „twarde” rozwiązanie perspektywiczne. Ponieważ celowe byłoby przyjmowanie, zgodnie także z doświadczeniami zagranicznymi, rozwiązań jak najmniej „odgórnych” i jak najbardziej „oddolnych”, tworzenie „władzy metropolitalnej” można jednak rozpocząć od jak najmniej przymusowego wprowadzania rozwiązań typu zrzeszeniowego, metropolitan governance. Powinny być one oparte na założeniu, że mają rozwiązywać problemy metropolii, a nie aglomeracji. Rozwiązania te muszą być również otwarte na dalsze zmiany, mogące w perspektywie doprowadzić, w ramach dialogu i poszukiwania kompromisu, do wypracowania optymalnego modelu metropolitan government.

Choć zrzeszenia same z siebie nie mogą wykonywać zadań administracji rządowej i trudniej im współdziałać z administracją rządową niż metropolitan government, powinno się od razu brać pod uwagę odpowiedni kontekst organizacyjny administracji rządowej. Jest to szczególnie widoczne w odniesieniu do Warszawy, której obszar metropolitalny należy uznać za już wyznaczony przez rozwiązania organizacyjne dotyczące policji. Zarządzania metropolitalnego nie da się sprowadzić do wykonywania zadań metropolitalnych w znaczeniu ścisłym. Musi ono uwzględniać całość zadań w szerszym znaczeniu, obejmujących także określone zadania administracji rządowej.