Od kilkudziesięciu lat problematyka obszarów metropolitalnych i stworzone dla nich rozwiązania administracyjno-prawne są szeroko dyskutowane w Europie. Wielkie obszary miejskie wykazują tendencje do metropolizacji. Są centrami funkcji politycznych, gospodarczych, ekonomicznych, kulturalnych, biznesowych i innych. Zasięg oddziaływania jest najważniejszą cechą metropolii.

Obszary metropolitalne charakteryzują się przenoszeniem funkcji miasta na otaczający je obszar wiejski i miejsko-wiejski. Powoduje to powiększanie terenów zurbanizowanych, tzn. rozpraszanie i rozlewanie się miast. Towarzyszą temu zjawisku intensywne procesy demograficzne, gospodarcze oraz wzrost zapotrzebowania na infrastrukturę techniczną i społeczną.

Metropolie uznaje się za podstawowy czynnik rozwoju regionów i państw europejskich. Decyduje o nim poziom konkurencyjności poszczególnych metropolii. Ma to swoje odzwierciedlenie w głównych dokumentach strategicznych naszego kraju – „Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego Polska 2030” oraz „Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju”.

Samorząd Mazowsza, prowadząc politykę rozwoju, ma na uwadze duży potencjał społeczno-gospodarczy i innowacyjny metropolii o wielofunkcyjnych, złożonych strukturach zagospodarowania przestrzennego. Dostrzega jednocześnie problemy rozwojowe, jak np.: niedostatecznie rozwinięty system komunikacyjny, silną presję urbanistyczną, powstawanie naturalnych kolizji pomiędzy wieloma złożonymi funkcjami czy wreszcie konflikty społeczne.

W strategii rozwoju województwa jako obszar problemowy potraktowano zarówno obszar metropolitalny, jak i pięć subregionów, czyli tzw. obszary strategicznej interwencji utworzone wokół największych miast – Radomia, Płocka, Ciechanowa, Siedlec i Ostrołęki.

Zgodnie z danymi opublikowanymi przez Eurostat, Warszawa jest najszybciej rozwijającą się metropolią w UE. Wskaźniki, które uzyskały Mazowsze i Warszawa, są wynikiem dynamicznego wzrostu PKB w stolicy i jej najbliższym otoczeniu, czyli obszarze metropolitalnym. Dlatego na Mazowsze nie można patrzeć tylko przez pryzmat stolicy.

 

Całe Mazowsze jest obszarem problemowym wymagającym strategicznej interwencji i wizji rozwoju.

Po pierwsze

Podejmując działania zmierzające do zmiany zasad obecnie funkcjonującego samorządu, trzeba odpowiedzieć na podstawowe pytania ustrojowe:

• Jaki model administracji publicznej mamy przyjąć – trójstopniowy czy czterostopniowy?

• Jakie są funkcja i zadania poszczególnych poziomów administracji publicznej?

• Jak zidentyfikować zadania metropolitalne i jakie instytucje powinny je realizować?

• Jakie będą źródła finansowania w kontekście określonych zadań?

• Jakie będą kryteria delimitacji obszaru metropolitalnego?

• Którą formę i podstawę współpracy jednostek obszaru metropolitalnego wybrać? Czy ma to być związek metropolitalny czy nowy poziom samorządu terytorialnego?

• W przypadku powstania związku metropolitalnego – czy udział będzie dobrowolny czy obligatoryjny?

• Na ile istotne będą konsultacje społeczne?

Stanowcze nie

Samorząd Województwa Mazowieckiego zdecydowanie sprzeciwia się zapisom poselskiego projektu ustawy o ustroju m.st. Warszawy z 30 stycznia br.

Uważamy, że jest to nieracjonalna i niekorzystna propozycja zmian ustrojowych w Warszawie i jej otoczeniu. Nie była poparta analizami czy choćby solidnym uzasadnieniem. Narusza ideę samorządności. Według naszej oceny projekt podyktowany jest jedynie bieżącym interesem partii rządzącej. Wiele kwestii budzi nasze wątpliwości i wywołuje sprzeciw. Warto nakreślić niektóre z nich:

• „metropolitalna jednostka samorządu terytorialnego” – określana skrótem „m.st. Warszawa” – ma stać się powiatem i jednocześnie „metropolitalną jednostką samorządu terytorialnego”, co przeczy trójstopniowemu podziałowi jednostek samorządu terytorialnego (jst) w Polsce. To nowa, czwarta kategoria samorządu terytorialnego,

• delimitacja (ustalenie przebiegu granicy) obszaru metropolitalnego została przeprowadzona w sposób arbitralny, bez wskazania jej kryteriów,

• obecną Warszawę pozbawia się przymiotu stołeczności i sprowadza do rangi zwykłej gminy. Powstaje więc uzasadniona wątpliwość, czy „nowa jednostka m.st. Warszawa” jest zapisem konstytucyjnym w świetle przepisu o charakterze normatywnym, mówiącym, że „stolicą Polski jest Warszawa”. Według nas zapis ten powinien być odczytywany i respektowany zgodnie z jego treścią,

• do rangi stolicy państwa podnosi się pozostałe 33 gminy. Większość z nich (położona w niedalekiej odległości komunikacyjnej od rdzenia obszaru metropolitalnego) powinna tworzyć obszar funkcjonalny wokół metropolii, gdyż nie posiada cech miasta stołecznego. Winna być zapleczem mieszkaniowym, rezerwą terenów przeznaczonych pod budownictwo, terenów zielonych, cennych przyrodniczo, żywicielskich itp,

• zadania realizowane przez kilkadziesiąt samorządów gminnych oraz jeden samorząd powiatowy nie zostały czytelnie rozdzielone i przypisane do poszczególnych kategorii samorządów. Projekt przewiduje możliwość przejęcia przez miasto stołeczne (co prawda na podstawie porozumienia) wszystkich zadań i kompetencji gmin wchodzących w jego skład, odbierając tym samym gminom możliwość samodzielnego działania czy wręcz ustrojowo określonego władztwa gmin w oparciu o ustawę o samorządzie gminnym,

• w świetle proponowanej ustawy metropolitalna jednostka samorządu terytorialnego – m.st. Warszawa – staje się „superpowiatem” czy „megapowiatem” z centralizacją zadań wykonywanych dotychczas przez dziewięć starostw powiatowych. Przejmuje ogrom zadań obejmujących obsługę mieszkańców (np. pozwolenia na budowę, nadzór budowlany, szkolnictwo ponadpodstawowe, szpitale), czyli niekoniecznie zadania o charakterze metropolitalnym. Z tego wynika, że staje się ona nowym tworem administracyjnym, niebędącym ani powiatem grodzkim czy ziemskim, ani gminą, metropolią czy obszarem metropolitalnym; nazwałbym ją hybrydą,

• niezrozumiałe są też zapisy dotyczące władz – tj. funkcji prezydenta m.st. Warszawy. Ma on być jednocześnie burmistrzem gminy Warszawa, co oznacza, że swojego prezydenta nie będą wybierali jedynie mieszkańcy gminy Warszawa, lecz wszyscy z 33 gmin tworzących miasto stołeczne. Prezydent Warszawy wybierany byłby głosami mieszkańców innych gmin – to absurdalna propozycja w kontekście rozwiązań ustrojowych,

• niewłaściwym rozwiązaniem jest również zaproponowany sposób określania reprezentacji w Radzie m.st. Warszawy. Zgodnie z projektem ustawy 1,75 mln mieszkańców Warszawy będzie reprezentowana przez 18 radnych, natomiast 0,86 mln mieszkańców ościennych gmin reprezentować będzie 33 radnych – to ewidentne pogwałcenie zasady równości wyboru,

• w projekcie ustawy brakuje konkretnego wskazania źródeł i dochodów własnych m.st. Warszawy oraz tworzących ją gmin – szczególnie istotne z punktu widzenia realizacji zadań zarówno powiatowych, jak i metropolitalnych. Nie uregulowano również spraw przejmowania przez tworzoną jednostkę majątku i zadłużenia gmin,

• brakuje określenia sposobu ponoszenia olbrzymich kosztów z tytułu „janosikowego” przez nowy powiększony „superpowiat”. Przypominam,
  że dziś Warszawa płaci ten podatek podwójnie – jako gmina i jako powiat,

• niejasne są kompetencje dotyczące prowadzenia polityki przestrzennej w relacjach „nowe m.st. Warszawa”. Czy to oznacza, że władztwo planistyczne gmin zostaje odjęte na rzecz nowej jednostki, czy pozostaje w kompetencjach poszczególnych gmin? Powstaje również pytanie o relacje pomiędzy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a ramowym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzanym przez wielkie m.st. Warszawa oraz ich relacje do planu miejskiego obszaru funkcjonalnego ośrodka wojewódzkiego Warszawy, stanowiącego część planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Wiedząc, że zagospodarowanie przestrzenne ma być jednym z najważniejszych zadań nowego tworu samorządowego, takie niejasności nie mogą mieć miejsca!

Nie jest to oczywiście pełna lista zarzutów i wątpliwości związanych z projektem ustawy. Wymieniłem te najbardziej znaczące z punktu widzenia ustroju i możliwości rozwoju metropolii.

Związek metropolitalny

Obowiązująca do niedawna „Ustawa o związkach metropolitalnych” została uchylona wraz z uchwaleniem „Ustawy o związkach metropolitalnych województwa śląskiego”. Ten akt prawny, choć niedoskonały, projektodawcy ustawy o ustroju m.st. Warszawy uznali jako niestwarzającą szansy na utworzenie w przypadku Warszawy i gmin sąsiednich dobrowolnego związku metropolitalnego.

Jej założeniem było umożliwienie powiązań pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego położonymi w strefie oddziaływania miasta będącego siedzibą wojewody lub sejmiku województwa (teoretycznie była dla wszystkich województw) oraz wykonywanie zadań publicznych w tym obszarze.

Zgodnie z uchyloną ustawą – związek metropolitalny jest zrzeszeniem istniejących jednostek samorządu terytorialnego położonych w danym obszarze metropolitalnym. W jego skład wchodzą gminy znajdujące się w granicach obszaru metropolitalnego oraz powiaty, na obszarze których jest co najmniej jedna gmina mieszcząca się w granicach obszaru metropolitalnego.

Zostały też określone zasady delimitacji obszarów metropolitalnych, na terenie których można tworzyć związki metropolitalne. Są to:

• spójna pod względem przestrzennym strefa oddziaływania miasta będącego siedzibą wojewody lub sejmiku województwa,

• strefa charakteryzująca się istnieniem silnych powiązań funkcjonalnych oraz zaawansowaniem procesów urbanizacyjnych,

• co najmniej 500 tys. mieszkańców.

Granice związku metropolitalnego ustalać miała Rada Ministrów, uwzględniając m.in. zapisy „Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju” i planu zagospodarowania przestrzennego województwa, powiązania funkcjonalne pomiędzy jednostkami oraz jednorodność układów osadniczych i przestrzennych.

Związki te miały być dobrowolnymi zrzeszeniami jednostek samorządu terytorialnego bez tworzenia nowej formy jednostki samorządu, będącej niejako czwartym szczeblem jst. Procedura tworzenia związku uwzględniała konieczność uzyskania zgody jednostek samorządu terytorialnego, które miałyby wchodzić w jej skład, oraz zgody ich mieszkańców.

Zadania związku metropolitalnego były wyraźnie oddzielone od zadań tworzących go jednostek. Tym samym nie odbierały im ich uprawnień i nie naruszały statusu (np. stołeczności).

Zgromadzenie takiego związku stanowili delegaci jst tworzących związek – wójtowie/burmistrzowie/prezydenci oraz przewodniczący rad gmin, wybrani przez mieszkańców. Były także wskazane finanse związku metropolitalnego i źródła dochodów konieczne do realizacji określonych zadań.

Ustawa o związkach metropolitalnych, choć niedoskonała, to przynajmniej próbowała zapewnić zadaniowe, instytucjonalne i finansowe podstawy kształtowania metropolii i jej obszaru metropolitalnego.

Byliśmy krytyczni wobec tej ustawy. Po jej przyjęciu przez parlament zastanawialiśmy się, jak ją będzie można wprowadzić w województwie mazowieckim. Niezależnie od różnych prób rozwiązań metropolia istnieje i działa. Wiele bowiem problemów i realizowanych obecnie zadań ma charakter metropolitalny.

Mazowiecka rzeczywistość

Samorząd Województwa Mazowieckiego ma swój udział w powstawaniu obszaru metropolitalnego Warszawy. Został on wyznaczony w „Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego”, z uwzględnieniem cech metropolitalności, powiązań funkcjonalnych pomiędzy gminami, zaawansowania procesów urbanizacyjnych oraz kryteriów delimitacji zapisanych w „Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju”.

W ramach prac nad nowym „Planem Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego” przygotowywany jest plan zagospodarowania przestrzennego miejskiego obszaru funkcjonalnego Warszawy. Jednym z naszych zadań będzie określenie obszarów funkcjonalnych nie tylko dla Warszawy, ale też pozostałych miast subregionalnych.

W 2014 r. Zarząd Województwa Mazowieckiego przyjął uchwałę w sprawie wyznaczenia obszaru realizacji Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych (ZIT) oraz przedsięwzięć komplementarnych, możliwych do realizacji w formule ZIT. Warszawa wraz z 39 gminami zawarła wówczas porozumienie o współpracy metropolitalnej. Działające wspólnie miasta i gminy budują razem sieć dróg rowerowych, parkingów „Parkuj i Jedź” czy też tworzą i realizują programy aktywizacji zawodowej mieszkańców.

Podział statystyczny

W zeszłym roku relacje pomiędzy Warszawą a pozostałą częścią Mazowsza były gorącym tematem dyskusji, wobec pojawienia się pomysłu podziału województwa mazowieckiego na dwie odrębne jednostki administracyjne, czyli dwa województwa. Udało się na szczęście tego uniknąć i pozostać przy podziale statystycznym na dwie jednostki NUTS-2 w obrębie jednego województwa.

Samorząd województwa brał aktywny udział, wraz z ekspertami GUS i ówczesnym wojewodą mazowieckim Jackiem Kozłowskim, w staraniach o zaakceptowanie podziału statystycznego województwa. Zostały one zwieńczone przyjęciem założeń modyfikacji podziału statystycznego przez polski rząd w 2015 r. oraz przekazaniem oficjalnego wniosku o zmianę podziału do Eurostatu i innych unijnych instytucji. W efekcie Komisja Europejska ostatecznie zaakceptowała wniosek w 2016 r.

Tym samym województwo mazowieckie od stycznia 2018 r. będzie formalnie makroregionem NUTS-1 (do tego czasu województwo mazowieckie wraz z województwem łódzkim tworzy makroregion centralny), składającym się z dwóch regionów NUTS-2:

• regionu warszawskiego stołecznego – Warszawa wraz z dziewięcioma powiatami,

• regionu mazowieckiego regionalnego – pozostała część województwa.

   

Podział ten umożliwia dostosowanie wysokości i rodzaju wsparcia z funduszy unijnych do parametrów poszczególnych części województwa. Rozwiązany został problem zawyżania wskaźników ogólnowojewódzkich przez metropolię warszawską. Tym samym w przyszłej perspektywie finansowej środki unijne będą lepiej dostosowane do potrzeb i potencjału poszczególnych części województwa.

Obecnie toczy się ożywiona dyskusja w instytucjach europejskich na temat przyszłości polityki spójności po 2020 r. Naszym zamierzeniem i zadaniem są nie tylko starania o to, by część województwa o słabszych wskaźnikach rozwoju otrzymała wsparcie. Chodzi również o obszar metropolitalny. W Unii Europejskiej świadomość wagi polityki miejskiej jest znacząca. Płatnicy netto domagają się, żeby wszystkie regiony, bez względu na poziom dochodowości, były objęte precyzyjnym wsparciem ze środków europejskich. Podział statystyczny nam to umożliwia. Jest jeszcze jedna korzyść płynąca z podziału statystycznego – dzięki niemu unikamy kosztownego tworzenia nowej administracji województwa.

Powodzenie formowania się metropolii w dużej mierze zależy od akceptacji społecznej. Proces ten powinien być zainicjowany oddolnie, przez wspólnoty lokalne, które tworzą tę społeczność, a istniejącym dzisiaj obawom powinny towarzyszyć szerokie konsultacje społeczne. Powstanie metropolii nie powinno być narzucone odgórnie, szczególnie wbrew woli tworzącej ją wspólnoty. Nie dziwi więc fakt, że poselski projekt ustawy o ustroju m.st. Warszawy, procedowany bez konsultacji społecznych, wywołuje silne emocje oraz budzi sprzeciw wielu mieszkańców i samorządowców.

W świetle propozycji zmian ustrojowych pojawia się zasadnicze pytanie: jakie należy przyjąć rozwiązania systemowe umożliwiające efektywne i najmniej konfliktowe zarządzanie obszarem metropolitalnym? Należy pamiętać, że musi być możliwa realizacja wspólnych przedsięwzięć, ważnych z punktu widzenia rozwoju całego obszaru metropolitalnego, a jednocześnie nie może się to wiązać ze znacznym ograniczeniem władztwa samorządów lokalnych.

Wyrażam głęboką nadzieję, że podjęte przez rząd decyzje w tej sprawie będą odpowiednie zarówno dla Warszawy, okalających ją gmin, całego województwa, jak i Polski.