Gotowych rozwiązań na stworzenie, a potem kierowanie metropolią nie ma. By podjąć najbardziej optymalne decyzje w tej kwestii, konieczne są dyskusje dotyczące m.in. jej zadań, roli, ale też autonomii gmin. W tych sprawach niezbędny jest dialog – nie tylko z samorządowcami czy przedsiębiorcami, ale przede wszystkim z mieszkańcami.[1]

 

Zarządzanie obszarami metropolitalnymi – wyzwania koordynacji

Wyzwania dotyczące organizacji samorządów terytorialnych na obszarach metropolitalnych (OM) mają szczególny charakter. Z jednej strony coraz więcej ludzi mieszka w obszarach metropolitalnych, które wytwarzają rosnącą część produktu krajowego. Z drugiej – zjawisko rozlewania się miast i inne mu pokrewne powodują, że istniejące granice administracyjne coraz mniej pokrywają się z faktycznym zasięgiem potrzebnych usług, rynków pracy czy innych obszarów funkcjonalnych. Mamy więc do czynienia z obszarem, który jest zintegrowany w kwestii swoich funkcji gospodarczych i społecznych, ale administracyjnie podzielony na wiele niezależnych od siebie jednostek terytorialnych. Wszystko to rodzi szczególną potrzebę koordynacji działań samorządów, np. w zapewnianiu dostępu do wysokiej jakości infrastruktury.

 

Zarówno w nauce, jak i w praktyce sposoby tej koordynacji są przedmiotem gorących sporów i dyskusji sięgających lat 30. ub.w. Profesor Michael Goldsmith w 2005 r. wszystkie analizowane propozycje dotyczące zarządzania obszarami metropolitalnymi dzielił na cztery grupy:

1. „nie robić nic” – politycy zdają sobie sprawę z trudności związanych z próbami ewentualnych reform, w związku z tym „chowają głowę w piasek”, udając, że nie dostrzegają problemu,
2. przyłączanie okolicznych terenów do miasta będącego ośrodkiem rdzeniowym aglomeracji (określane czasem jako aneksja) – rozwiązanie szeroko stosowane w XIX w. i pierwszej połowie XX w., ale później zrezygnowano z niego w większości krajów wysoko rozwiniętych. Wątpliwości budzi też efektywność zarządzania (przekroczenie progu „niekorzyści skali” w przypadku niektórych funkcji), jak i demokracji (rosnąca niemal w nieograniczony sposób jednostka terytorialna jest nie do pogodzenia z demokracją lokalną, wzmacniając napięcia między zarządzaniem metropolitalnym i demokratyczną legitymizacją),
3. stworzenie instytucji samorządu metropolitalnego (jedno- lub dwustopniowego) – najczęściej stosowane rozwiązanie, od lat 60. ubiegłego stulecia,
4. oparcie zarządzania metropolią na oddolnej, dobrowolnej współpracy mniejszych jednostek (gmin) – jest ona na ogół wspierana (a nawet stymulowana) przez rząd.

 

Wśród praktycznych rozwiązań stosowanych w Europie dominują dwie ostatnie z wymienionych opcji. Najbardziej znanym przykładem rozwiązań współpracy międzygminnej jest Francja (zbliżone są także doświadczenia Finlandii). Z kolei najczęściej przywoływanym wzorem twardych instytucji samorządu metropolitalnego są niektóre metropolie niemieckie (najbardziej znane to Stuttgart i Hanower), ale w tym kierunku zmierzały też ponawiane od lat próby reform we Włoszech czy rozwiązania odnoszące się do obszarów wobec kilku innych głównych miast europejskich, np. Barcelony.

 

W latach 90. XX w. w Polsce dominowało niezauważanie istniejącego i nabrzmiewającego problemu, co odpowiadało świadomie lub nieświadomie stosowanej postawie „chowania głowy w piasek”. Stopniowo rozwijały się oddolne inicjatywy dobrowolnej koordynacji działań samorządów. Choć z czasem coraz bardziej dojrzałe i wspierane zachętami płynącymi z programów operacyjnych finansowanych z funduszy Unii Europejskiej, odznaczały się licznymi słabościami. W nieco mniejszych miastach pojawiały się zmiany o charakterze aneksji obszarów podmiejskich. W niektórych przypadkach proces ten wiązał się z poważnymi konfliktami (np. Rzeszów, a ostatnio Opole).

 

Sięganie do rozwiązań zagranicznych może być inspirujące, trzeba jednak podkreślić, że nigdzie nie udało się opracować metody, która byłaby akceptowana bez zastrzeżeń i pozbawiona wad.

 

Dochodzenie do obecnych struktur było też zazwyczaj procesem wieloletnim, któremu towarzyszyły gorące spory i błędy. Wszystkie znane z Europy modele mają swoje wady i zalety, z których warto zdawać sobie sprawę, podejmując decyzje dotyczące naszego kraju. Ważne, by najpierw odbyła się szeroka dyskusja o korzyściach i ewentualnych efektach ubocznych wynikających z przyjęcia różnych systemów.

 

Krótka historia rozwiązań proponowanych w Polsce

Reformy administracyjne lat 90. ub.w. nie rozwiązały problemu zarządzania obszarami funkcjonalnymi. Już kilkanaście lat temu wspominała o tym Unia Metropolii Polskich i niektórzy eksperci. Mimo to przez długi czas problem był traktowany po macoszemu. Momentami nasilenia dyskusji było kilka propozycji regulacji ustawowych:

1. w 2008 r. rząd opublikował projekt ustawy o rozwoju miast, centrach rozwoju regionalnego i obszarach metropolitalnych,
2. w 2012 r., w kancelarii prezydenta Bronisława Komorowskiego, opracowano założenia projektu ustawy o aglomeracyjnych związkach transportowych,
3. przygotowania do absorpcji funduszy związanych z budżetem Unii Europejskiej na lata 2014–2020 doprowadziły do powstania Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych (ZIT) zaproponowanych przez Komisję Europejską. Współpraca stolic wojewódzkich z okolicznymi gminami po to, by wdrożyć środki w ramach ZIT, stała się niemal obowiązkowa (jej brak oznaczał brak dostępu do części funduszy UE). Była to pierwsza bardzo silna zachęta do współpracy metropolitalnej,
4. ustawa z września 2015 r. wprowadzała związki metropolitalne dla wszystkich obszarów metropolitalnych skupiających powyżej 0,5 mln mieszkańców (czyli – w zależności od ostatecznego wyznaczenia granic – powstałoby 10–11 związków). Co zaskakujące, ustawa nie była w żaden sposób powiązana z mechanizmem ZIT. Proponowała rozwiązanie nieingerujące w obowiązujący podział administracyjny – współpraca w ramach istniejących już w prawie polskim związków międzygminnych. Mimo że po wyborach parlamentarnych prezydent Andrzej Duda podpisał ustawę, nowy rząd w praktyce zablokował ją (nie wydał rozporządzeń niezbędnych do jej realizacji),
5. w 2016 r. pojawił się projekt ustawy metropolitalnej dla Górnego Śląska. Nie jest jasne, dlaczego zdecydowano się na odrębne rozwiązanie dla jednej tylko metropolii. Ustawa dla Śląska czerpie pełnymi garściami z odrzuconej przez rząd PiS ustawy z 2015 r.,
6. na fali ożywienia debaty metropolitalnej, w grudniu 2016 r., wpłynął do Sejmu projekt złożony przez Nowoczesną dotyczący ustawy o Związku metropolitalnym dla Poznania. Sejm odrzucił go 9 marca br.,
7. na początku br. złożono projekt poselski PiS odnoszący się do aglomeracji warszawskiej.

 

Ten ostatni wprowadza nową jednostkę samorządową złożoną z Warszawy i 33 okolicznych gmin. Rozwiązanie wymaga likwidacji istniejących na tym terenie powiatów (nowa Wielka Warszawa przejmuje ich zadania), rozbija także powiaty okoliczne (z których tylko część gmin wchodzi do nowego samorządu). Delimitacja nie została oparta na żadnej z poprzednio opracowanych propozycji, nie uwzględnia też przyjętego przez Komisję Europejską podziału Mazowsza na dwa NUTS-2.

 

Niecodziennym na skalę europejską rozwiązaniem jest wprowadzenie bezpośrednich wyborów rady metropolitalnej i prezydenta metropolii (tylko jedna organizacja metropolitalna w Europie przyjęła taki model reprezentacji). Idea wydaje się zapewniać silną legitymację demokratyczną władz metropolitalnych, natomiast bardzo wątpliwa jest – wprowadzana przez ustawę – unia personalna prezydenta metropolii i włodarza Warszawy. Oznaczałoby to, że prezydent stolicy jest wybierany w 1/3 przez mieszkańców okolicznych gmin, urząd scala się z urzędem metropolitalnym, a liczbę radnych zmniejsza się o połowę. Projekt chce wzmocnienia dzielnic Warszawy, choć jego zapisy w tej kwestii nie są jednoznaczne.

 

Z kolei okoliczne gminy niepokoi enigmatyczny dopisek dotyczący zadań koordynowanych przez nowy samorząd – ustawodawca, obok wymienionych trzech konkretnych zadań (planowanie przestrzenne, transport zbiorowy i infrastruktura drogowa), wskazuje też na możliwość objęcia koordynacją metropolitalną innych za-dań (art. 15). W praktyce może to doprowadzić albo do przejęcia przez nową jednostkę większości zadań gminnych (czyli znacznego ograniczenia ich samodzielności), albo (w drugiej skrajności) do zatrzymania się na ustawowym katalogu. W dodatku to rada metropolitalna ma ustalić formy tej koordynacji, co jest kolejnym potencjalnym ograniczeniem autonomii w wykonywaniu zadań przez samorządy gminne.

 

Wracając do rady metropolitalnej, mechanizmem równoważącym rozporządzenie jednym mandatem przez każdą gminę i dzielnicę Warszawy jest procedura decyzyjna w radzie podwójną większością głosów. Z jednej strony równoważy to dysproporcję liczby ludności między dzielnicami Warszawy a okolicznymi gminami i zmusza do szukania koalicjantów, ale z drugiej – utrudnia, a czasem wręcz hamuje proces decyzyjny. Rozwiązanie takie nie uwzględnia ważnej dla demokracji roli przedstawicielskiej radnych samorządowych. W największych dzielnicach Warszawy liczba mieszkańców przypadających na jednego radnego byłaby znacznie wyższa od tej, która przypada na jednego posła. Trudno w takiej sytuacji mówić, by rada mogła być reprezentacją dużych, zróżnicowanych społeczności lokalnych.

 

Jest kilka różnic w ustawie o ustroju m.st. Warszawy wobec tej dotyczącej związków metropolitalnych z 2015 r.:

1. tworzenie nowej jednostki samorządowej zamiast wykorzystania istniejącej formy współpracy międzygminnej (związku), co jest drastyczniejszą ingerencją w istniejący podział administracyjny (szczególnie wobec nierespektowania granic powiatowych),
2. ustawa z 2015 r., w odróżnieniu od projektu PiS z 2017 r., nie naruszała dotychczasowej struktury samorządu Warszawy,
3. rozwiązanie z 2015 r. mogło być zastosowane w wielu aglomeracjach, a ustawa PiS dotyczy tylko obszaru stołecznego, co komplikuje system zarządzania metropolitalnego,
4. reprezentacja bezpośrednia zamiast pośredniej stosowanej w ustawie z 2015 r. Oba rozwiązania mają zalety i wady,
5. w projekcie PiS brakuje szczegółów o finansowaniu Wielkiej Warszawy. Z wypowiedzi posła Jacka Sasina wynika, że obok składek gmin członkowskich, rząd chce przekazać metropolii 2 proc. PIT z centralnej do tej pory puli. Śląsk ma dostać 5 proc. Uzasadnienia tej różnicy nie ma,
6. ustawa z 2015 r. nie ingeruje w samorządność istniejących gmin, podczas gdy ustawa PiS elementy takiej ingerencji (ograniczającej autonomię lokalną) zawiera.

 

Projekt PiS wywołał szerokie reakcje różnych środowisk. Warszawa, Legionowo i Podkowa Leśna szybko ogłosiły referendum w sprawie ustawy, jednak wojewoda mazowiecki dopuścił do niego tylko w Legionowie. Zaskoczyła wszystkich jego frekwencja – ponad 46 proc. Przeciwko projektowi PiS wypowiedziało się 95 proc. głosujących. Trzeba zwrócić uwagę, że bardzo wysoka frekwencja (zbliżona do spotykanej w wielu wyborach samorządowych i parlamentarnych) przeczy tezie, że mówimy tylko o problemie technicznym, który nie budzi większego zainteresowania przeciętnych obywateli.

 

Co robić? Dylematy i opcje do dyskusji

Gotowych rozwiązań wszystkich trudnych kwestii dotyczących zarządzania obszarami metropolitalnymi w Polsce nie ma. Z pewnością warto czerpać z doświadczeń innych, jednakże nie można przy tym pominąć aspektu „tu i teraz”. Najważniejsze, by wszystkie zagadnienia były solidnie przedyskutowane. Głos powinni zabrać nie tylko eksperci, ale też samorządowcy, mieszkańcy czy lokalni przedsiębiorcy. Rozstrzygnięcie wielu dylematów nie ma charakteru czysto eksperckiego, ale polityczny, nie może być więc wynikiem dyskusji prowadzonych wyłącznie w gronie specjalistów.

 

Granice obszaru metropolitalnego

Słabością pojawiających się do tej pory projektów było proponowanie nowych granic, bez odnoszenia się do delimitacji, a nawet instytucji tworzonych już wcześniej. Problem ten dotyka w szczególności (ale nie wyłącznie) niedawnego projektu poselskiego PiS. Może się zdarzyć, że z jakiegoś powodu dojdziemy do wniosku, że istniejące podziały i delimitacje są nieodpowiednie i trzeba stworzyć inne. Ale trzeba przynajmniej wyjaśnić, skąd biorą się te odstępstwa.

 

Wprowadzanie nowego podziału niepotrzebnie komplikuje sytuację, w której różne instytucje publiczne (w tym samorządowe) będą działały na różnych, ale częściowo pokrywających się obszarach. Skupiając się tylko na definicjach bardziej oficjalnych i mających wpływ na praktyczne funkcjonowanie samorządów, można wymienić m.in.[2]:

1. obszar metropolitalny zdefiniowany przez Mazowieckie Biuro Planowania Regionalnego (MBPR). Do przedstawienia takiej delimitacji samorząd wojewódzki zobowiązany był ustawowo,
2. obszar regionu statystycznego NUTS-2, zaakceptowany niedawno[3] przez Komisję Europejską. Ma on o tyle duże znaczenie praktyczne, że wiąże się z realizacją programów regionalnych wspieranych z budżetu Unii Europejskiej,
3. obszar porozumienia zawartego dla potrzeb Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych.

 

Inny dylemat dotyczy samego sposobu wyznaczania granic obszaru. Wydaje się oczywiste, że powinny one pokrywać się z granicami gmin, ale mniej jednoznaczne jest, czy powinny także respektować granice powiatów.

 

W jednych z pierwszych propozycji regulacji tego zagadnienia Unia Metropolii Polskich nawoływała do delimitacji obszarów metropolitalnych, która nie przecinałaby granic powiatów. Metoda ta ma zarówno plusy, jak i minusy. Zaletą jest uproszczenie zakresu zmian, do jakich musi prowadzić tworzenie nowych instytucji. W wariancie, w którym metropolia staje się rodzajem powiatu metropolitalnego, takie wyznaczenie obszaru nie wymaga zmian granic powiatowych. Zmniejsza to komplikację podziałów i ułatwia orientację mieszkańców. Z drugiej jednak strony powiaty są dość dużymi jednostkami i ich obszar rzadko odpowiada faktycznym granicom obszaru funkcjonalnego. A zatem podążanie za granicami powiatów zmniejsza precyzję wyznaczania terytorium metropolii, czyniąc je albo za dużym, albo za małym.

 

Kolejny dylemat dotyczy elastyczności (możliwej zmienności) zaproponowanych granic. Nie powinno się zakładać, że raz określone granice metropolii będą sensowne w perspektywie wieloletniej. Z tego punktu widzenia lepszy byłby wariant dopuszczający pewną dobrowolność decyzji samorządów o przynależności do metropolii. Pozwala to na bardziej elastyczne dostosowywanie się do zmieniającej się rzeczywistości.

 

Warto pamiętać, że delimitacja obszaru metropolitalnego powinna być dokonywana nie tylko w oparciu o eksperckie kryteria techniczne, ale także brać pod uwagę odczucia społeczne i poczucie tożsamości terytorialnej. Ten aspekt był w zbyt małym stopniu uwzględniany w większości dotychczasowych opracowań.

 

Dobrowolność a przymus w tworzeniu instytucji metropolitalnej

Możliwe są dwa rozwiązania: pierwsze – oparte na dobrowolności i oddolnym charakterze współpracy zainteresowanych gmin oraz drugie – zakładające odgórne utworzenie instytucji metropolitalnej. To rozwiązanie często jest kojarzone z przymusem reformy, choć w praktyce nie ma takiej konieczności.

 

Zarówno z praktyki zarządzania metropolitalnego w Europie, jak i z teorii organizacji jasno wynika, że przymus rodzi opór. A przecież tworzenie instytucji metropolitalnej zwykle i tak budzi wątpliwości, np. gminy boją się ograniczenia ich autonomii i dominacji miasta centralnego. Odgórne narzucanie rozwiązania formalnego może tylko wzmocnić tę niechęć.

 

Co wynika z przeglądu rozwiązań europejskich? Wszędzie tam, gdzie reforma metropolitalna powiodła się (tzn. wprowadzono ją przy konsensusie stron i uznaje się ją za przykład sukcesu), poprzedziło ją wiele dekad wypróbowywania różnych rozwiązań, a co za tym idzie – także dziesiątki lat współpracy lokalnych partnerów. Tak więc sama oddolna, dobrowolna współpraca nie wystarcza i potrzebne jest jej umocowanie w prawie. Dzięki nim lokalne współdziałanie zyskuje osobowość prawną, a w efekcie:

1. jasno określone i adekwatne zadania,
2. zapewnione dochody na realizację zadań uznanych za „metropolitalne”,
3. usankcjonowanie wzajemnych relacji samorządów członkowskich.

 

Na konieczność odgórnego usankcjonowania czy stymulowania oddolnej współpracy samorządów wskazują dwa przykłady. System francuski, który wobec dużego rozdrobnienia gmin[4], stawia na ich współpracę. Stymuluje ją rozbudowany system zachęt, który sprawia, że brak wspólnego działania się nie opłaca. W efekcie tam, gdzie współpraca samorządów jest możliwa, zwykle jest zawiązywana i instytucjonalizowana, by korzystać z przywilejów zarezerwowanych dla określonych form współdziałania.

 

Drugim przykładem jest niemiecki obszar Frankfurt nad Menem, gdzie od początku XXI w. wspierano dobrowolną współpracę. Ustawa z 2000 r. zostawiała jednak zbyt dużą dowolność w tej kwestii i była powszechnie krytykowana. Współpraca bez koordynacji i przymusu może zaowocować dwojako: albo nicnierobieniem, albo bardzo dużą aktywnością, która wobec braku koordynacji nie jest optymalnym wykorzystaniem lokalnego potencjału. Ten drugi scenariusz stał się udziałem Frankfurtu – na obszarze aglomeracji zaroiło się od różnych sektorowych organizacji „metropolitalnych”, co prowadziło do rozproszenia zasobów i wykonywania podwójnej pracy. W odpowiedzi na krytykę w 2011 r. wprowadzono nowe rozwiązanie, nadal wspierające współpracę, ale w dość specyficzny sposób. Ustawa wymieniła pola, w których trzeba ją realizować. Samorządom pozostawiła jednak dowolność w wyborze formy tego współdziałania.

 

Także na gruncie polskim odnajdujemy potwierdzenia potrzeby regulacji prawnych dla oddolnej współpracy – np. w badaniu Mikuły (2011 r.) większość samorządowców z aglomeracji poznańskiej przyznała, że konieczne są zmiany w prawie ułatwiające współpracę.

 

Regulacje prawne są szczególnie potrzebne w sytuacjach konfliktowych, a takich przecież w zarządzaniu metropolitalnym nie brakuje (np. algorytm wspólnego finansowania usług czy inwestycji metropolitalnych).

 

Trudno też oddolnie osiągnąć zgodę, by ujednolicić różne systemy organizacyjne realizujące usługi publiczne (np. transportowe). Decyzja rady gminy o przystąpieniu do związku międzygminnego zależy czasem od politycznych rozgrywek wewnątrzgminnych (np. tarć na linii rada–burmistrz) i dodatkowo hamuje współpracę.

 

Zadania metropolitalne i gwarancje autonomii gmin

Zdefiniowanie zadań, jakie mają podlegać koordynacji metropolitalnej jest o tyle ważne, że chcielibyśmy – zgodnie z zasadą pomocniczości – pozostawić ich wykonywanie (tych, które są możliwe) na szczeblu jak najniższym, czyli gminnym. A zatem ustawowe określenie zakresu obowiązkowej koordynacji i pozostawienie rozszerzania tego katalogu w gestii dobrowolnych decyzji społeczności lokalnych ma też wymiar zapewniania gwarancji autonomii gmin.

 

Najczęściej w dyskusjach na temat zarządzania metropolitalnego pojawiają się cztery zadania: transport publiczny, infrastruktura drogowa, planowanie przestrzenne i wspólna strategia rozwoju. To podstawowe pole, które domaga się koordynacji w funkcjonalnym regionie miejskim. W różnych krajach na prowadzenie wysuwa się inny z tych aspektów. W Niemczech tradycje współpracy metropolitalnej, sięgające lat 20. i 30. ub.w., zawsze były mocno związane z planowaniem przestrzennym. W Polsce z kolei debata i praktyka metropolitalna ociera się co prawda o planowanie przestrzenne, ale intensywniej dotyka transportu publicznego – powstają aglomeracyjne związki transportowe (KZK GOP, Metropolitalny Związek Komunikacyjny Zatoki Gdańskiej), dyskutuje się nad projektem transportowych związków aglomeracyjnych, a w ustawach proponowanych przez ostatnie 3 lata – finansowanie transportu wydaje się podstawą wyliczeń.

 

Zadania te nie wyczerpują katalogu polityk, które przekraczają lokalne granice i powinny być przedmiotem ogólnometropolitalnej koordynacji. Rozszerzony (i często w Polsce pomijany) zestaw uwzględnia trzy inne pola działalności samorządowej:

1. zadania związane z innymi usługami komunalnymi:
   • ochrona środowiska i polityka klimatyczna – łagodzenie wpływu aglomeracji na jakość środowiska, szczególnie powietrza, adaptacja do zagrożeń wynikających ze zmian klimatu (np. powodzie, które pod koniec lat 90. XX w. doprowadziły do powołania w aglomeracji Wrocławia pierwszej w Polsce organizacji metropolitalnej – Komitetu Planu Strategicznego Aglomeracji Wrocławia),
   • gospodarka wodno-kanalizacyjna i śmieciowa – np. oczyszczalnie ścieków, które nie muszą przecież funkcjonować w każdej gminie, a także kwestia lokalizacji zakładów utylizacji odpadów,
   • opieka przedszkolna i szkoły ponadpodstawowe – dość często się zdarza, że mieszkańcy podmiejskich gmin dowożą dzieci do przedszkoli przy miejscu pracy albo zamieszkania któregoś z dziadków, a nie w gminie, w której mieszkają. W przypadku liceów przyczyny są odmienne (specjalizacja, poziom szkoły), ale efekt podobny – uczeń chodzi do szkoły w gminie innej niż ma dom. Warto zwrócić uwagę, że nie ma danych wskazujących, jak masowe jest zjawisko międzygminnych dziennych migracji przedszkolaków. Może się okazać, że w większości metropolii opieka przedszkolna domyka się w granicach gminnych i nie musi być przekazywana organizacji metropolitalnej. Zarówno w tym, jak i w kilku innych przypadkach, potrzebne są badania, bo nasza dotychczasowa wiedza jest zbyt wyrywkowa i fragmentaryczna,
   • polityka rynku pracy – metropolia to jeden rynek pracy i polityka wobec niego powinna być prowadzona w skali całego obszaru funkcjonalnego. Ma to związek z relacjami wobec inwestorów i konkurencją wewnątrzmetropolitalną;
2. zadania związane z marketingiem terytorialnym i międzynarodową promocją metropolii – w Polsce przykładem instytucji metropolitalnej proponującej zintegrowaną ofertę dla inwestorów jest Agencja Rozwoju Aglomeracji Wrocławskiej (ARAW). Przyczynkiem do jej utworzenia w 2005 r. był napływ do regionu miejskiego inwestorów, którzy nie mogli pomieścić się w granicach Wrocławia i zaczęli lokować firmy w sąsiednich gminach. Obecnie ARAW zrzesza aż 30 samorządów;
3. usługi dla mieszkańca metropolii – ten aspekt jest najczęściej pomijanym w Polsce zagadnieniem. Idea mieszkańca czy nawet obywatela metropolii wydaje się jeszcze mało popularna, choć na świecie pojawiają się badania tego wątku. Zintegrowana oferta kulturalna, sportowa czy rekreacyjna dla mieszkańców wydaje się bardzo potrzebna. Pojawia się tu miejsce na politykę stymulującą policentryczność regionu i osłabiającą klasyczny – koncentryczny kierunek przepływów ludzi w aglomeracji. Zjawisko wymaga ustaleń finansowych oraz powiązań z ofertą transportu zbiorowego. Dla przykładu – nawet w najtańszy bilet do opery lub filharmonii we Frankfurcie wliczona jest opłata za transport publiczny, aby móc bezpłatnie dojechać do miasta i z powrotem do domu (z dowolnego miejsca objętego przewozami metropolitalnymi).

 

Zadania z trzech „dodatkowych” dziedzin nie są czysto koncepcyjnym wymysłem teoretyka. Zajmuje się nimi wiele europejskich instytucji metropolitalnych. Co więcej, badania ankietowe mieszkańców obszarów metropolitalnych pokazują, że także oni dość szeroko postrzegają zadania koordynacji i współpracy metropolitalnej.

 

Ważne kto, ale…

Nie ulega wątpliwości, że podmiotami tworzącymi obszar metropolitalny muszą być gminy. Mniej oczywista jest jednak rola powiatów i województwa.

 

Różne dyskutowane tu zagadnienia tworzą system naczyń połączonych. W tym przypadku to, jakie podmioty stworzą OM, będzie w znacznym stopniu zależało od odpowiedzi na pytania dotyczące, np.:

1. formuły prawnej metropolii – chodzi nie tylko o to, na ile formuła ma być „związkowa”, umożliwiająca wchodzenie w jej skład obecnych jednostek samorządowych. Co najmniej równie ważne jest pytanie, czy metropolia ma być specyficznym zastąpieniem powiatów na obszarze aglomeracji (powiatem metropolitalnym, wykonującym nieco inne zadania i inaczej zorganizowanym i finansowanym od zwykłych powiatów ziemskich), czy też ma funkcjonować obok nich,
2. zadań, za które ma odpowiadać metropolia. Jeśli ma realizować część tych, które do tej pory należały do innych samorządów (np. regionalne przejazdy kolejowe), to obecność tych podmiotów samorządowych miałaby uzasadnienie, chyba że przekażemy ich zadania związkowi metropolitalnemu.

 

…rola i relacje to podstawa

Rola województwa w metropolii i relacje metropolia – samorząd wojewódzki wydają się mieć szczególne znaczenie polityczne. Wniosek ten opiera się na analizie dotychczasowych doświadczeń – zarówno polskich, jak i międzynarodowych.

 

Najbardziej znane są w tej kwestii doświadczenia Włoch, gdzie instytucje samorządu metropolitalnego wokół największych miast próbowano tworzyć już od pierwszej połowy lat 90. XX w. Decyzje takie, a w szczególności wyznaczenie granic aglomeracji, powierzono regionom. Ich władze obawiały się jednak powstania na swoim terenie nowych instytucji, obejmujących najsilniejsze gospodarczo i demograficznie części i de facto zablokowały ich tworzenie, powstrzymując się od delimitacji (warto zauważyć, że podobny mechanizm blokujący użyto w stosunku do polskiej ustawy metropolitalnej z 2015 r., choć tym razem w roli blokującego wystąpił rząd). Opór ten przełamano dopiero ustawą z 2014 r., narzucając tworzenie samorządów metropolitalnych z pominięciem roli regionów.

 

Także w innych krajach obserwowano niechęć władz regionalnych wobec zmian instytucjonalnych w największych aglomeracjach. Pod koniec lat 80. ub.w. rząd Katalonii (mający de facto charakter rządu regionalnego) rozwiązał jednostkę metropolitalną Barcelony, z obawy przed siłą tego popularnego i dobrze działającego aktora politycznego (jednostka ta miała nawet własną flagę i hymn!). Włączenie województwa jako podmiotu współtworzącego metropolię może mieć nie tylko uzasadnienie merytoryczne (związane z funkcjami samorządu metropolitalnego), ale przypuszczalnie przyczyni się do osiągnięcia konsensusu proponowanych rozwiązań.

 

Współpraca samorządowa czy jednostka jst?

Są dwie główne drogi: metropolia może funkcjonować albo jako forma prawna współpracy międzysamorządowej (jak zakładała ustawa z 2015 r.), albo jako jednostka samorządu terytorialnego (tak proponuje projekt ustawy z 2017 r.).

 

Zarówno pierwsze, jak i drugie rozwiązanie pociągają za sobą ważne konsekwencje:

1. metropolia jako forma prawna współpracy międzysamorządowej – ewidentną zaletą rozwiązania jest brak ingerencji w istniejący podział administracyjny, który część badaczy i praktyków uważa za wartość per se, wartej obrony. Co więcej, zakładając dynamiczny rozwój metropolii i wynikającą z niego konieczność zmiany jej granic w przyszłości, łatwiej jest zmienić zasięg, np. związku międzygminnego niż jednostki samorządowej. Jednak to rozwiązanie też rodzi wątpliwości. Formy współpracy międzygminnej są zwykle mało znane mieszkańcom, taka wieloszczeblowa struktura wymyka się mechanizmom demokracji bezpośredniej, zwykle sprowadza się do pośrednich jej form i może mieć stricte technokratyczny charakter. Część z tych mankamentów można rozwiązać, wprowadzając kategoryzację form współpracy, czyli nieco zmodyfikowaną formę prawną dla metropolii (jak to proponowała ustawa z 2015 r. o związkach metropolitalnych). Można też rozważyć, czy (i w jakim stopniu) taki związek miałby być obowiązkowy. To szczególnie istotne, gdyż badania polskich związków międzygminnych wskazują na dużą rotację członków (wstąpienia, wystąpienia gmin), co utrudnia prowadzenie spójnej polityki, realizację planów i ich rozliczalność demokratyczną,
2. metropolia jako jednostka samorządu terytorialnego – rozwiązanie ma zasadniczą wadę: jako silnie ingerujące w istniejący podział administracyjny jest trudne do politycznego przeforsowania. Zabieg likwidacji powiatów na obszarze metropolii jest znacznym uproszczeniem jej struktury (zastosowanym np. w reformie Hanoweru), ale według dostępnych badań politycy lokalni są zazwyczaj przeciwni takiemu rozwiązaniu. Można też rozważać umiejscowienie metropolii na wyższym szczeblu samorządu – na poziomie regionalnym. Taki przykład też jest znany z Europy, choć nigdy nie dotyczy wszystkich metropolii w kraju, raczej ogranicza się do obszarów stołecznych (Praga, Madryt, Berlin). Odwołanie do tych przypadków znalazło się w uzasadnieniu do ustawy PiS z 2017 r. – było tam zresztą zupełnie nieadekwatne, skoro ustawa proponowała utworzenie Wielkiej Warszawy na zasadach zbliżonych raczej do „megapowiatu” niż województwa. Warto pamiętać, że te rozwiązania są krytykowane. W przypadku Berlina mówi się o wykraczaniu poza granice landu Berlin obszaru funkcjonalnego i konieczności współpracy z okolicznymi gminami położonymi w Brandenburgii. Warto też pamiętać o wynikach niedawnej analizy potencjalnych skutków wydzielenia OM Warszawy z województwa mazowieckiego, wskazującej na olbrzymie trudności, jakie wywołałby taki podział, w szczególności w sprawie finansowania swoich bieżących zadań przez „Mazowsze zewnętrzne”.

 

Można tutaj zastosować kategoryzację jednostek samorządowych, czyli powołanie powiatów/regionów metropolitalnych, które różniłyby się od niemetropolitalnych (w kompetencjach, strukturze wewnętrznej, zasadach reprezentacji czy finansowaniu). Taką formę proponowała kilkanaście lat temu Unia Metropolii Polskich. Wobec tego znów stajemy przed dylematami dotyczącymi szczegółów rozwiązań: czy władze mają być wybierane pośrednio, czy bezpośrednio, jak dużą autonomię finansową ma mieć jednostka metropolitalna...

 

Wady i zalety bezpośrednich wyborów władz metropolii dotyczą obu scenariuszy – metropolii jako formy współpracy i jako jednostki samorządowej. Idea bezpośrednich wyborów rady metropolitalnej wzmacnia legitymację demokratyczną. Daje szansę zastąpienia partykularyzmów lokalnych wspólnotą metropolitalną (jeśli gminę reprezentuje burmistrz lub radny, interes tej gminy, czyli elektoralnego podwórka, jest przedkładany nad wspólne dobro metropolii). Ale bezpośrednie wybory mają też wady. Jeśli ciało wybrane bezpośrednio i niezależne od władz lokalnych (rozłączność stanowisk) nie jest uzupełnione przez gremium złożone z włodarzy lokalnych, pojawia się niebezpieczeństwo braku zrozumienia i powiązania między radą metropolitalną a lokalną, która koniec końców jest wykonawcą polityki metropolitalnej. Właśnie z powodu takich problemów w 1980 r. zrezygnowano z bezpośrednio wybieranej rady metropolitalnej w Hanowerze. Musiało minąć kolejne 20 lat tworzenia kultury współpracy, żeby lokalni gracze dojrzeli do bezpośrednio wybieranej rady i prezydenta metropolitalnego.

 

Warto pamiętać, że wybory „władz” metropolii zwykle oznaczają wybory co najmniej dwóch organów: zgromadzenia (rady) metropolitalnego i przewodniczącego (prezydenta) metropolii. Można ukształtować system, w którym:

1. obie te instytucje wybierane są w takiej samej procedurze: albo w wyborach bezpośrednich (Hanower), albo jako delegaci samorządów członkowskich, przy czym prezydenta wybiera rada spośród własnych członków lub spoza tego gremium,
2. tylko jedna z tych instytucji wybierana jest bezpośrednio przez mieszkańców – w jedynym takim funkcjonującym przypadku (Stuttgart), rada pochodzi z wyborów bezpośrednich i wybiera prezydenta metropolii.

 

Oba rozwiązania zakładają nieco inną rolę organu wykonawczego. Bezpośrednio wybierany prezydent metropolii zyskuje bardzo silną legitymację, staje się „twarzą regionu”. Z kolei wybory pośrednie (szczególnie spoza ciała wybierającego, w wyniku otwartego konkursu) prowadzą do ustalenia stanowiska bardziej menadżerskiego, a zatem techniczno-organizacyjnego, niż politycznego. Taki prezydent bardziej przypomina przewodniczącego związku międzygminnego, wybieranego przez zgromadzenie, by na bieżąco nim zarządzał. Warto przypomnieć, że bezpośrednie wybory burmistrzów/prezydentów sprawujących silne przywództwo osobiste versus powoływanie mającego więcej cech kolegialnych organu wykonawczego przez radę, jest jednym z częściej dyskutowanych dylematów ustroju samorządowego w krajach europejskich w ostatnich latach.

 

Kilka propozycji instytucjonalnych (np. w historii reformy Stuttgartu i w projekcie prezydenckim związków transportowych) sugerowało powołanie trzech organów metropolitalnych – obok prezydenta, dwóch ciał kolegialnych: jednego wybieranego w bezpośrednich wyborach, a drugiego złożonego z delegatów samorządów członkowskich (zwykle wójtów, burmistrzów, prezydentów). Ciało pochodzące z wyborów bezpośrednich, niezwiązane z samorządami, równoważy partykularne interesy gminne reprezentowane przez włodarzy samorządów, a z kolei samorządowcy zapewniają powiązanie decyzji ogólnometropolitalnych z lokalnymi możliwościami ich wykonania i ogólniej – z miejscowymi politykami.

 

Rola dzielnic Warszawy

Przedmiotem kontrowersji nie jest fakt, że tworząc strukturę samorządu metropolitalnego, chcemy zachować autonomię poszczególnych gmin. Ważne jest kierowanie się zasadą subsydiarności. Na poziomie gmin pozostawiamy wszystkie zadania, które można efektywnie wykonywać w skali lokalnej. Natomiast te, które ewidentnie wymagają koordynacji w skali całej aglomeracji, przekazujemy na wyższy poziom. Sprawa jest prosta w odniesieniu do gmin podmiejskich, ale co zrobić z samą Warszawą i jej dzielnicami? Niedawny projekt PiS jest w tej sprawie ambiwalentny. Z jednej strony zapowiada (w uzasadnieniu i niektórych paragrafach projektu) wzmocnienie pozycji dzielnic, ale z drugiej daje Radzie Gminy Warszawy prawo zmiany granic, a nawet likwidacji niektórych dzielnic lub powoływania nowych (art. 86). Równocześnie projekt bardzo osłabia pozycję samorządu Warszawy w jej obecnych granicach administracyjnych.

 

Czy nie warto rozważyć przyznania dzielnicom Warszawy statusu gmin, który miały przed 2002 r.? Argumentem za centralizacją Warszawy były wtedy trudności z koordynacją międzydzielnicową. Ale przecież zadania wymagające rozwiązywania w większej skali i tak będą przekazane na poziom metropolii. Czy nie jest więc tak, że to miasto w swoich obecnych granicach traci rację bytu? Warszawą funkcjonalną staje się cały obszar metropolitalny (byle sensownie wyznaczony). A zadania ściśle lokalne mogłyby wykonywać dzielnice-gminy, na tej samej zasadzie co gminy podmiejskie.

 

Podobieństwo partnerów sprzyja współpracy, zaś duże różnice zwykle powodują tarcia między małymi podmiejskimi gminami a dużo większym miastem centralnym.

 

Gdyby partnerami gmin podwarszawskich były dzielnice, a nie całe miasto centralne, dysproporcje między partnerami uległyby zmniejszeniu, co daje szanse lepszej współpracy. Być może jednak wzmocnienie dzielnic (a przede wszystkim – co ważne z perspektywy zarządzania metropolitalnego – ich możliwości samodzielnej współpracy z sąsiednimi gminami) nie musi iść w parze ze znacznym osłabieniem miasta jako całości. Można je osiągnąć bez znaczniej ingerencji w kompetencje władzy ogólnomiejskiej.

 

Sprawa ma oczywiście także swój wymiar strukturalno-polityczny, którego nie można lekceważyć. Jeśli pozostawimy samorząd Warszawy w obecnych granicach, to jesteśmy skazani na pojawienie się dwóch bardzo silnych polityków – szefa całej metropolii (bez względu na tytuł, jaki będzie mu przysługiwał) i prezydenta Warszawy. Można oczekiwać, że relacje między nimi mogą być niełatwe, bez względu na opcje polityczne, które będą reprezentować. Z tym problemem radzi sobie kilka metropolii niemieckich (Stuttgart i Hanower), choć można oczywiście argumentować, że polska kultura polityczna do takich wyzwań nie dojrzała. Alternatywą jest „unia personalna”. W tym kierunku idzie wariant zaproponowany przez PiS. Ale pomysł, by prezydenta Warszawy – pełniącego funkcję władzy wykonawczej dla miasta w swoich obecnych granicach administracyjnych – wybierali mieszkańcy gmin ościennych, jest w oczywisty sposób niedemokratyczny. Innym wyjściem jest rozwiązanie na wzór francuski, w którym prezydenta metropolii wyłaniają przedstawiciele wchodzących w jej skład samorządów. Zazwyczaj prowadzi to do objęcia tego stanowiska przez mera miasta centralnego. To rozwiązanie pozwala uniknąć strukturalnego konfliktu personalnego, ale też nie jest pozbawione wad. Może prowadzić do obniżenia znaczenia politycznego gmin podmiejskich.

 

Istotny jest także kontekst partyjno-wyborczy. Poszczególne partie polityczne mogą obawiać się bądź wspierać różne systemy wyłaniania władzy wykonawczej w zależności od oceny wpływu poszczególnych wariantów na ich szanse wyborcze. Sprawa ta jest oczywista (i była dyskutowana przy okazji publikacji projektu poselskiego PiS).

 

Sposoby finansowania

Brak dokładnych symulacji potrzeb wydatkowych i możliwych strumieni finansowania to chyba największa słabość dotychczasowych projektów. Niedawny, poselski plan PiS właściwie przemilczał ten temat, pozostawiając sprawy finansów do późniejszych rozstrzygnięć. W nieoficjalnych wypowiedziach posłów pojawiały się wzmianki o przekazaniu metropolii części udziałów we wpływach z tytułu PIT.

 

Z kolei interesujące (choć kontrowersyjne) propozycje zawierał opracowywany w Kancelarii Prezydenta w czasie kadencji Bronisława Komorowskiego projekt ustawy o aglomeracyjnych związkach transportowych. Proponował on nowy podatek – aglomeracyjną opłatę transportową – wnoszony przez wszystkich pracodawców zatrudniających co najmniej 10 osób, w wysokości (w maksymalnym wariancie) 0,9 proc. funduszu płac. Uzasadnieniem takiej konstrukcji opłaty był fakt, że to potrzeby zakładów pracy generują znaczną część ruchu wewnątrz aglomeracji. Konstrukcja tego podatku nawiązywała do rozwiązań stosowanych w aglomeracjach francuskich. Według szacunków za rok 2011 nowy podatek mógłby przynieść w aglomeracji warszawskiej wpływy w wysokości ponad 600 mln zł rocznie, czyli ponad połowę wartości faktycznego dofinansowania lokalnego transportu zbiorowego ze strony samorządów lokalnych[5].

 

Drugim źródłem miała być obligatoryjna dotacja z budżetu województwa, od którego związek przejmowałby część zadań. Pomysł ten był o tyle kontrowersyjny, że – jak wiemy z wcześniej prowadzonych analiz – regionalne przewozy kolejowe wymagają znacznego dofinansowania na oddalonych od centrum województwa liniach, zaś w granicach aglomeracji warszawskiej mogą być niemal sfinansowane z wpływów ze sprzedaży biletów. Projekt ustawy zakładał też możliwość wprowadzania opłat za wjazd do centrów największych miast (na wzór rozwiązań w niektórych miastach zachodnioeuropejskich).

 

Inny pomysł zastosowała faktycznie nierealizowana ustawa o związkach metropolitalnych z 2015 r. Przewidywała oparcie się na przekazaniu związkom części wpływów z podatku PIT. Dochody te pochodziłyby z dwóch źródeł:

1. przekazywanej według wyjątkowo niejasno zapisanego algorytmu części dotychczasowych wpływów samorządów gminnych. Udział ten wynosiłby około 4 proc. podatku PIT,
2. dodatkowego udziału związków w wysokości 5 proc. PIT przekazanego z puli stanowiącej dotąd wpływy budżetu państwa. To rozwiązanie było od początku kwestionowane przez rząd. Parlament przyjął je wbrew opinii Ministerstwa Finansów, co prawdopodobnie stało się jedną z ważnych przyczyn wstrzymania implementacji ustawy.

 

Skoro jednak autorzy niedawnego projektu PiS nieoficjalnie przywoływali możliwość zbliżonego sposobu finansowania, to przyjrzyjmy się symulacji, jakimi środkami z tego tytułu mogłaby dysponować metropolia warszawska (posługujemy się wielkością udziałów w PIT sugerowanych przez ustawę z 2015 r.). Tabela 1 pokazuje symulacje przeprowadzone dla trzech zasięgów aglomeracji:

1. proponowanego niedawno przez projekt PiS,
2. proponowanego przez wstępny projekt rozporządzenia przygotowany jeszcze przez rząd PO-PSL do ustawy z 2015 r., wykorzystujący delimitację obszaru metropolitalnego wg MBPR,
3. przy założeniu, że zasięg aglomeracji pokrywałby się z dzisiejszym porozumieniem ZIT.

 

Dla uproszczenia, spodziewane wpływy porównujemy z obecnymi wydatkami na dofinansowanie transportu zbiorowego, który w każdym wariancie pozostaje najbardziej kosztowną (choć nie jedyną) częścią zadań, za jakie ma odpowiadać samorząd metropolitalny.

 

Tabela 1. Symulacja finansowania metropolii środkami z udziałów w PIT

Proponowane rozwiązanie	Liczba gmin w OM	Liczba gmin, które w 2015 r. nie ponosiły żadnych wydatków na lokalny transport zbiorowy	Suma dotacji gminnych na lokalny transport zbiorowy w 2015 r. (mln zł)	Suma wpływów ze składki gmin (po 4 proc. PIT; mln zł)	Suma składek gminnych z PIT wraz z dodatkowym wpływem 5 proc. PIT przekazanym z budżetu centralnego (mln zł)
Projekt PiS	34	2	1882	458	1031
Według delimitacji MBPR	72	23	1895	498	1121
ZIT	39	3	1887	466	1049

 

Tabela 2. Symulacja finansowania metropolii środkami z udziałów w CIT

Proponowane rozwiązanie	Suma dotacji gminnych na lokalny transport zbiorowy w 2015 (mln zł)	Suma wpływów z tytułu udziału gmin w CIT	Suma składek gminnych z CIT oraz PIT wraz z dodatkowym wpływem 5 proc. PIT przekazanym z budżetu centralnego (mln zł)
Projekt PiS	1882	538	1569
Według delimitacji MBPR	1895	563	1684
ZIT	1887	548	1597

 

Dane wskazują, że zaproponowane w ustawie źródła finansowania byłyby dalece niewystarczające do sfinansowania transportu publicznego na dotychczasowym poziomie. Nawet w wariancie, w którym rząd zgodziłby się na przekazanie metropolii dodatkowych 5 proc. udziału w PIT. Zaproponowany algorytm skutkowałby ponoszeniem większych od dotychczasowych wydatków na transport zbiorowy zdecydowanej większości gmin w OM. Część z nich nie ponosiła takich wydatków wcale. Można się spodziewać, że takie rozwiązania ustawowe spotkałyby się z oporem tych gmin, tym powszechniejszym, im większy obszar obejmowałaby tworzona metropolia. Dodatkowe środki nie rekompensowałyby dotychczas przekazywanych przez kilka innych gmin – przede wszystkim m.st. Warszawę (według tak zaprojektowanej składki stolica dotowałaby transport publiczny w kwocie o prawie 1,5 mld zł niższej niż obecnie), ale także Legionowo, Łomianki, Ożarów Mazowiecki, Wiązowną i Wieliszew. Zaproponowany w ustawie z 2015 r. mechanizm jest zatem niewystarczający i źródła finansowania muszą być przemyślane od nowa. Nie może to być prosty algorytm obciążający poszczególne gminy według tej samej reguły. Musi on uwzględniać np. fakt, że Warszawa korzysta z transportu zbiorowego w sposób bardziej intensywny niż okoliczne gminy podmiejskie.

 

Jednym z możliwych rozwiązań byłoby sięgnięcie po nowe środki, np. wspomniany wcześniej podatek od funduszu płac. Jednak takie rozwiązanie może być trudne do realizacji z przyczyn politycznych, związanych z nowym obciążeniem fiskalnym. Innym sposobem jest różnicowanie składek gmin (tj. nie wszyscy płaciliby dokładnie według tej samej zasady). Możliwe jest również sięgnięcie do udziału w CIT, gdzie dochody Warszawy są nieproporcjonalnie większe od dochodów gmin. Same dochody z CIT nie byłyby tu wystarczające – całość wpływów z tego tytułu w budżecie Warszawy wynosi niespełna 600 mln zł (w tym 485 mln zł z tytułu udziałów gminnych, dane za rok 2015). Jak pokazuje tabela – nawet połączenie proponowanych w ustawie z 2015 r. udziałów w PIT z przejęciem przez metropolię udziałów gminnych w CIT nie pozwoliłoby na zgromadzenie środków równych dotychczasowym dotacjom przekazywanym przez samorządy na lokalny transport zbiorowy (choć zdecydowanie zmniejszyłoby lukę, a także uczyniłoby bardziej racjonalnym rozkład przestrzenny „składek” do budżetu metropolii). Potrzebna jest zatem dyskusja o jeszcze innych mechanizmach finansowania – np. dodatkowej składce „od głowy mieszkańca”.

 

Potrzeba konsultacji, badania i uwzględniania opinii mieszkańców

Jest jeszcze jeden ważny wymiar metropolii – społeczny. Czasem postrzega się metropolię jako strukturę, która ma zapewniać sprawne wykonywanie usług na całym obszarze, albo która dba o marketing regionu i przyciąga pożądane inwestycje. Ale metropolia to przede wszystkim mieszkańcy, którzy – z powodu swoich codziennych zachowań przestrzennych (przekraczania granic gminnych, realizowania rozmaitych potrzeb w różnych częściach OM) – wykształcają w sobie wyjątkowy rodzaj identyfikacji terytorialnej. Zauważyliśmy go w jednym z pierwszych badań na ten temat w Polsce, jakie prowadziliśmy wśród mieszkańców aglomeracji wrocławskiej i trójmiejskiej (2006–2007). Mieszkańcy podmiejskich gmin mają inne zachowania wyborcze niż mieszkańcy małych gmin „niemetropolitalnych” (poniżej 15 tys. mieszkańców). W drugim przypadku frekwencja w wyborach lokalnych jest wyraźnie wyższa niż w wyborach parlamentarnych, podczas gdy u mieszkańców stref podmiejskich jest odwrotnie. To potwierdza zainteresowanie polityką w ogóle (o czym świadczy wysoka frekwencja w wyborach parlamentarnych), choć nie polityką gminy, bo przecież funkcjonują oni raczej w skali całej aglomeracji. Często czują się bardziej związani z miastem centralnym, z którego niedawno się wyprowadzili lub w którym spędzają większą część dnia. Ludzi tych nazwaliśmy „oderwanymi od lokalności homo politicus” (delocalised homo politicus). W nieco późniejszym badaniu Lackowska i Mikuła wykazali, że mobilność jest główną zmienną wyjaśniającą poczucie przynależności ogólnometropolitalnej, a zatem bardziej przywiązani do całej aglomeracji są mobilni mieszkańcy podmiejskich gmin. Obywatele miasta centralnego rzadziej mają potrzebę opuszczać jego granice, a w konsekwencji często są skłonni ograniczać metropolię do swojego miasta.

 

Zestawiając badania ankietowe w aglomeracji wrocławskiej, poznańskiej i trójmiejskiej, okazuje się, że we wszystkich tych przypadkach około 1/3 mieszkańców podmiejskich gmin czuje silniejszy związek z całą metropolią niż z gminą zamieszkania, a kolejne 40 proc. postrzega obie przestrzenie jako tak samo bliskie.

 

Według sondażu CBOS z 2007 r., przeprowadzonego wśród zamieszkujących stołeczną metropolię, 78 proc. tych ze stolicy i 51 proc. z podmiejskich gmin czuje się mieszkańcami metropolii warszawskiej. Takie poczucie zależy głównie od wykształcenia (ponad 3/4 osób z wyższym wykształceniem odpowiedziało na pytanie twierdząco).

 

W polskich debatach często pojawia się przekonanie, że dla mieszkańców poziom metropolitalny jest zbyt skomplikowany i w związku z tym lepiej o metropolitalnej współpracy im nie mówić. Nic bardziej mylnego.

 

Jest to przekonanie szkodliwe. Przede wszystkim, usprawiedliwia zmniejszenie przejrzystości demokratycznego zarządzania metropolitalnego i sprowadza je do czysto technicznego wymiaru. A przecież wiedza mieszkańców o poczynaniach metropolitalnych służy (tak jak w przypadkach innych władz) kontroli przez wyborców.

 

Owszem, szczegóły rozwiązań prawnych dla metropolii są dla mieszkańców skomplikowane (spory jest odsetek odpowiedzi „trudno powiedzieć/nie mam zdania”), ale podobny problem mają lokalni politycy, wśród których nie ma zgody co do szczegółów rozwiązania metropolitalnego. Mieszkańcy natomiast doskonale widzą dziedziny, jakie wymagają współpracy i często kreślą je znacznie szerzej niż część propozycji legislacyjnych.

 

Jak mieliśmy okazję przekonać się przy okazji marcowego referendum w Legionowie, mieszkańcy skłonni są opowiadać się przeciwko zmianom administracyjnym i łatwo ich do takiego stanowiska przekonać. Wynika to zapewne z kojarzenia reformy metropolitalnej z niepotrzebnymi kosztami, tworzeniem nowego szczebla administracji, generującego koszty organizacyjne czy obawom o zachowanie niezależności ich własnych gmin.

 

Warto przytoczyć przykład Holandii, która już na początku lat 90. ub.w. szykowała się do reformy metropolitalnej w Rotterdamie i Amsterdamie, ale mieszkańcy odrzucili ją w referendach przeprowadzonych w 1995 r. w obu metropoliach. Krytykowano wówczas zaniedbanie odpowiedniej kampanii informacyjnej, wyjaśniającej mieszkańcom nie tylko zagrożenia, ale i zalety proponowanych rozwiązań. Rzetelne (niejednostronne!) przedstawienie instytucjonalnych zmian i ich konsekwencji jest warunkiem demokratycznego wprowadzenia regulacji metropolitalnych. Niestety, tendencyjne i bardzo powierzchowne treści zamieszczone na stronie www.konsultacjemetropolia.pl (dotyczącej ustawy PiS o m.st. Warszawa) stanowią zdecydowanie negatywny przykład takiego postępowania.

 

Pozytywnego przykładu dostarcza natomiast Stuttgart, w którym kampanię informacyjną (obejmującą nie tylko mieszkańców, ale również przedsiębiorców, którzy zresztą byli motorami reformy) uznano za niezbędną do przeprowadzenia zmian. Jak zauważa Zimmermann (2011 r.), bez takiego nagłośnienia, politycy mogliby ulec pokusie wycofania się z trudnej i skomplikowanej reformy.

 

Warto pamiętać, że szeroka komunikacja z różnymi grupami zainteresowanymi zmianą to element udanej reformy. Rozmowy z samorządowcami pomagają wypracować rozwiązanie, które jest dla nich akceptowalne, a przecież powodzenie wdrażania każdego planu zależy od stopnia jego akceptacji przez wdrażających. Konsultacje z mieszkańcami (i organizacjami społecznymi) są ważnym udemokratycznieniem procesu – rzetelne poinformowanie o zaletach i wadach (bądź ryzykach) rozważanych rozwiązań przynosi sporo korzyści. Motywuje polityków do działania (zaniechanie realizacji reformy staje się niewygodne), umożliwia zapoznanie się z preferencjami dobrze poinformowanych mieszkańców i uwzględnienie ich. Istotnym ogniwem zarządzania metropolitalnego skierowanego na konkurencyjność międzynarodową i rozwój gospodarczy są przedsiębiorcy – włączeni w proces przygotowywania reformy mogą pomóc zoptymalizować jej kształt pod kątem swoich (ważnych dla rozwoju metropolii) potrzeb, a także (podobnie jak mieszkańcy) stać się siłą nacisku, uniemożliwiającą politykom wycofanie się z reformy.

 

prof. dr hab. Paweł Swianiewicz

dr hab. Marta Lackowska

Zakład Rozwoju i Polityki Lokalnej

Wydział Geografii i Studiów Regionalnych

Uniwersytet Warszawski