Po raz kolejny pojawiła się zapowiedź zmian w ustroju samorządowym. Najbardziej dyskutowaną propozycją jest ograniczenie możliwości sprawowania funkcji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do dwóch czteroletnich kadencji.

Nie jest przy tym jasne, od kiedy taka regulacja miałaby obowiązywać. Czy objęłaby już w 2018 r. tych, którzy swą funkcję sprawują co najmniej od roku 2010 (zdaniem części prawników byłoby to działanie prawa wstecz), czy też odnosiłaby się dopiero do przyszłości, a zatem faktycznie weszłaby w życie dopiero w 2026 r.? Mimo że zdecydowana większość (około 70 proc.) lokalnych włodarzy w Polsce deklaruje bezpartyjność, propozycja wpisuje się, rzecz jasna, w bieżącą rywalizację głównych partii politycznych. Spróbujmy przyjrzeć się jej merytorycznie, abstrahując od obecnego kontekstu politycznego.

Wypada zacząć od przypomnienia, że nie jest to pomysł nowy ani absurdalny. Od jakiegoś czasu wielu komentatorów twierdzi, że mamy do czynienia ze zbyt małą wymianą kadr zarządzających samorządami gminnymi, a wielokadencyjność znacznej części burmistrzów (tym określeniem nazywamy dalej również wójtów i prezydentów miast) jest zarazem źródłem i przejawem niekorzystnych zjawisk w polityce lokalnej. Niedawno, bo jeszcze w końcu lat 90., obawiano się zjawiska odwrotnego. Wskazywano wtedy, że zbyt duża rotacja na stanowiskach włodarzy gmin przeszkadza w konsekwentnej realizacji spójnych wizji rozwoju jednostek lokalnych. Ograniczenie tej niestabilności było jednym z celów wprowadzenia w 2002 r. bezpośrednich wyborów burmistrza przez ogół mieszkańców gminy. Wygląda na to, że udało się to zrealizować aż za bardzo. Rezultaty międzynarodowego projektu badawczego „Lokalni liderzy polityczni w samorządach europejskich” (w realizację którego jesteśmy zaangażowani) wskazują, że o ile jeszcze w 2003 r. Polska należała do krajów o najniższym w Europie odsetku włodarzy gmin zajmujących swe stanowiska od wielu lat, o tyle w roku 2015 znaleźliśmy się pod tym względem (obok Francji) w europejskiej czołówce.

Nie można też zapominać, że według sondażu CBOS jeszcze niedawno (jesienią 2014 r.) opinia publiczna w większości zgadzała się z postulatem ograniczenia kadencji władz wykonawczych w gminie do 8 lat. Wypowiadali się w ten sposób wyborcy różnych partii politycznych, nawet ci, którzy w wyborach lokalnych wspierali urzędujących od lat włodarzy. Choć wynika to zapewne z ogólnie niskiego zaufania Polaków do świata polityki, popularności tego przekonania nie można łatwo zlekceważyć. Jakiekolwiek ograniczenia w stosunku do polityków (również tych lokalnych) mają szansę spotkać się z aprobatą opinii publicznej.

Bezpośrednie skutki proponowanego rozwiązania

Jakie konsekwencje miałoby ograniczenie kadencji burmistrzów do dwóch, jeśli rozwiązanie takie obowiązywałoby już w kolejnych wyborach samorządowych, planowanych na 2018 r.? Ponownie ubiegać się o urząd nie mogłoby 1597 wójtów, burmistrzów i prezydentów miast w Polsce. To wszyscy ci, dla których kadencja 2014–2018 jest co najmniej drugą. Proponowana zmiana mogłaby dotyczyć zatem około 2/3 samorządów gminnych. Częściej dotknęłaby małe gminy i największe miasta.

W przypadku każdej zmiany reguł wyborczych istotne jest pytanie o to, kto może na niej skorzystać, a kto stracić. W szczególności warto sprawdzić, jaką korzyść mogą odnieść proponujący tę zmianę.

Wśród reprezentantów największych ogólnokrajowych partii politycznych (pamiętajmy, że jest ich w Polsce wyraźna mniejszość, większość reprezentuje różne komitety lokalne, choć część z nich bywa powiązana z partiami politycznymi) najwięcej wielokadencyjnych burmistrzów pochodzi z PSL. Gdyby ograniczenie kadencji burmistrzów zostało wprowadzone już w 2018 r., zakaz kandydowania dotyczyłby ponad 70 proc. wójtów i burmistrzów z PSL, około 60 proc. burmistrzów z PO, ale tylko jednej trzeciej tych pochodzących z PiS (limit dwóch kadencji wprowadzony w 2018 r. dotknąłby 42 burmistrzów reprezentujących tę partię w kadencji 2014–2018).

Jak na tym tle wygląda sytuacja na Mazowszu?

Okazuje się, że zakaz kandydowania byłby tutaj nawet jeszcze powszechniejszy – dotknąłby 68 proc. wójtów, burmistrzów i prezydentów (wobec niecałych 65 proc. w skali całego kraju). W szczególności dotyczyłby kilku dużych miast: Warszawy (gdzie prezydent Hanna Gronkiewicz-Waltz już jakiś czas temu zapowiedziała, że nie będzie kandydowała w wyborach w 2018 r.), Płocka, Siedlec, Ostrołęki, Pruszkowa, Legionowa, Piaseczna i siedmiu jeszcze miast powiatowych. Dane na wykresie pokazują, że – podobnie jak w całym kraju – ograniczenie najczęściej dotknęłoby wójtów i burmistrzów z PSL, a najrzadziej tych kandydujących z PiS.

Spośród rządzących przynajmniej drugą kadencję 23 mazowieckich wójtów i burmistrzów nie miało w wyborach w 2014 r. żadnego konkurenta, 139 zostało wybranych w pierwszej turze, a do wyboru 52 spośród nich potrzebna była druga tura.

Jak jest w Europie?

W prowadzonych w Polsce debatach pojawia się czasem stwierdzenie, że podobne rozwiązanie (ograniczenie liczby kadencji) obowiązuje w większości krajów europejskich. Sprawdźmy zatem, czy jest to prawda. Przede wszystkim – nie wszędzie w Europie mamy do czynienia z bezpośrednimi wyborami burmistrzów (choć liczba krajów stosujących to rozwiązanie od kilkunastu lat systematycznie rośnie), a to w takim systemie zagadnienie ograniczenia długości sprawowania funkcji ma zasadnicze znaczenie. W niektórych krajach model władzy lokalnej ma więcej cech kolektywnych, a zarząd i burmistrz wybierani są przez radę, od której pozostają zależni. W innych większe znaczenie ma powoływany przez radę apolityczny menadżer, w jeszcze innych duży wpływ
na władzę wykonawczą mają organy rady gminy (przede wszystkim poszczególne komisje).

Z naszego przeglądu sytuacji w Europie wynika, że ograniczenia liczby kadencji na szczeblu lokalnym są bardzo rzadkie. Naszym badaniem objęliśmy 30 krajów, w tym wszystkie duże państwa Unii Europejskiej. W grupie tej klasyczne ograniczenie pojawia się tylko w dwóch, ale w obu przypadkach dotyczy okresu dłuższego niż 8 lat.

We Włoszech burmistrz może sprawować swoją funkcję przez dwie kolejne pięcioletnie kadencje (a zatem łącznie 10 lat), zaś w Portugalii przez trzy kadencje czteroletnie (razem 12 lat). Ograniczenia obowiązują też w nielicznych gminach szwajcarskich, ale są one tam wprowadzane prawem lokalnym stanowionym przez same gminy, a nie narzucanym odgórnie. Innego rodzaju limitem jest obowiązkowy wiek emerytalny w niektórych landach niemieckich (zazwyczaj 65 lat, choć na ogół burmistrz może dokończyć całą rozpoczętą kadencję, której długość w poszczególnych częściach Niemiec waha się od 4 do 10 lat).

W żadnym innym kraju europejskim nie znaleźliśmy podobnych do proponowanych w Polsce ograniczeń, a tylko w dwóch (Albanii i Chorwacji) odbyły się niedawno debaty polityczne podejmujące to zagadnienie.

Ciekawy jest, tak często przywoływany ostatnio w Polsce, przykład Węgier. Mimo wprowadzanych tam niedawno zmian w lokalnym systemie wyborczym, temat liczby kadencji nie był podnoszony przez rząd. Trudno tego nie skojarzyć z faktem, że to przedstawiciele rządzącej w skali kraju partii FIDESZ sprawują funkcje burmistrzów w zdecydowanej większości głównych miast. Co więcej, pozycja włodarzy została dodatkowo wzmocniona przez wydłużenie (od 2014 r.) ich kadencji z 4 do 5 lat.

Wnioski

Problem ograniczenia władzy wójtów, burmistrzów i prezydentów miast nie jest egzotyczny. Władza lokalna w ostatnich latach koncentrowała się w rękach burmistrzów. O ile w połowie lat 90. dominowała dyskusja o tym, jak uczynić władze wykonawcze w gminach stabilniejszymi i sprawniejszymi, o tyle dziś wyraźnie wahadło przechyla się w drugą stronę. Czy nie poszliśmy za daleko w budowaniu „lokalnego prezydencjalizmu”? Na to pytanie nie ma prostej odpowiedzi. Jednak w naszym przekonaniu odpowiedzią nie jest nagłe, mechaniczne skrócenie kadencji wieloletnim liderom polskich gmin.

W Polsce mamy prawie 2,5 tys. gmin – są bardzo zróżnicowane, a przykładanie do wszystkich miary ogólnokrajowej polityki jest daleko idącym uproszczeniem. W tej zbiorowości z pewnością można znaleźć silne lokalne układy, klientelizm i nepotyzm. Wielokadencyjność władz nie jest jednak najważniejszą możliwą przyczyną takich patologii – mogą być one spowodowane niewielkim rozmiarem lokalnych elit, który skutkuje ograniczeniem wyborczej konkurencji. Niektóre społeczności lokalne są zbyt małe, żeby mieć pluralistyczne elity regularnie konkurujące o władzę i kilku porównywalnie sprawnych liderów, spośród których mieszkańcy mogą wybierać. Istnieje realne zagrożenie, że nagłe wprowadzenie limitu kadencji może pozbawić takie społeczności zdolnych przywódców.

Gdy mówi się o małych gminach i ich skłonności do budowania zamkniętych grup mających cechy kliki, nie można zapominać o wynikach badań odnoszących się do postrzegania samorządów przez opinię publiczną.

Pogłębione badania jednoznacznie dowodzą, że w małych gminach zazwyczaj silniejsze są zaufanie do władz samorządowych, zadowolenie z ich funkcjonowania, a także gotowość do angażowania się w lokalne sprawy publiczne (co przejawia się choćby większą w małych gminach frekwencją w wyborach samorządowych, zwykle wyższą niż w wyborach na szczeblu krajowym).  Może więc jest sporo przesady w opiniach o powszechnej klikowości panującej w małych gminach? Faktem pozostaje natomiast, że małe gminy wypadają gorzej pod względem ważnej cechy systemu demokratycznego, jaką jest konkurencyjność wyborów. To tam często zdarza się, że w wyborach na wójta startuje tylko jeden kandydat, podobnie bez rywalizacji obsadzana jest część miejsc w radach gmin. Trudno o argumenty, że ograniczenie liczby kadencji coś poprawi.

Limit kadencji jest rozwiązaniem prostym, ale nieodpornym na pozorowaną rotację władzy. Przytaczany często w tym kontekście przykład zamiany prezydenta Putina na prezydenta Miedwiediewa może być inspiracją dla lokalnych polityków. Tam, gdzie istnieją lokalne układy, bez trudu zaadaptują się do nowych regulacji.

Z badań CBOS wiemy, że samorządy cieszą się wysokim poziomem zaufania (systematycznie na poziomie ponad 50 proc.), znacznie wyższym, a przede wszystkim bardziej stabilnym niż instytucje władzy na poziomie centralnym.

Jak pokazujemy, limit 8 lat sprawowania władzy w gminie byłby unikalny w skali europejskiej, nigdzie indziej bowiem nie jest tak krótki. Jego wydłużenie do 10 (dwie kadencje po 5 lat) albo 12 lat (trzy kadencje po 4 lata) bardziej odpowiadałoby długim cyklom inwestycyjnym w gminach i pozwoliło liderom „skonsumować sukces”, na który pracowali. Byłoby też bardziej realistyczne w kontekście pojawiania się potencjalnych konkurentów i następców burmistrzów w mniejszych gminach. Do rozważenia jest także wyłączenie z proponowanej zmiany małych gmin (np. poniżej 10 lub 20 tys. mieszkańców), w których możliwości generowania silnych, konkurujących ze sobą elit lokalnych są naturalnie ograniczone.

Przede wszystkim jednak trzeba rozważyć rozwiązania alternatywne, trudniejsze do szybkiego wprowadzenia, ale skuteczniej niż limity kadencji tłumiące niekorzystne zjawiska. Potencjał „samooczyszczania” samorządów lokalnych z patologicznych układów będzie większy, gdy silniejsze staną się organizacje społeczeństwa obywatelskiego, zostanie dowartościowana i wzmocniona rola radnych – a w szczególności funkcje kontrolne rad gmin, kiedy do administracji samorządowej zostaną wprowadzone standardy służby cywilnej, a także gdy ułatwi się dostęp do informacji publicznej i wzmocni procedury konkursowe w sektorze samorządowym. Zresztą wybory w 2014 r. pokazały, że obecnego potencjału „autoregulacji” nie można lekceważyć – powszechnie dyskutowane były przypadki porażek wyborczych lub wyjątkowo słabych wyników wieloletnich włodarzy, co do których panowało przekonanie, że są „nie do ruszenia”.

Niebagatelne znaczenie ma nie tylko sama zmiana, ale też proces jej wprowadzania. Nie powinno się budować ustroju samorządowego metodą nagłych niekonsultowanych szeroko nowelizacji, w stylu „nocnej zmiany”.

Reguły gry wyborczej należy zmieniać ostrożnie i w długim horyzoncie czasowym – najlepiej, żeby zmiany uchwalane przez parlament zaczynały obowiązywać co najmniej
po upływie pełnej kadencji. Po ponad 25 latach transformacji stać nas na ustrojową cierpliwość. Takie podejście usuwałoby również wątpliwości, że manipulowanie regułami wyborów jest motywowane tylko i wyłącznie doraźnym interesem rządzących[1].

Paweł Swianiewicz

profesor nauk ekonomicznych, kierownik Zakładu Rozwoju i Polityki Lokalnej Wydziału Geografii i Studiów Regionalnych Uniwersytetu Warszawskiego

Adam Gendźwiłł

doktor socjologii, adiunkt w Zakładzie Rozwoju i Polityki Lokalnej Wydziału Geografii i Studiów Regionalnych Uniwersytetu Warszawskiego, ekspert Fundacji im. Stefana Batorego