Janosikowe – choć uznane za niekonstytucyjne – nadal niszczy budżet Mazowsza. Parlament dostał 18 miesięcy na zmianę przepisów. Prace trwają ponoć w senackiej komisji. Propozycje reform w „janosikowym” zgłaszane już były przez władze województwa mazowieckiego czy inicjatorów akcji obywatelskiej „Stop Janosikowe”. Drobną kosmetykę zakładały nowelizacje opracowywane w sejmowych komisjach. Czas na głos ekspertów. O tym, co ważne, a co konieczne do zmian z punktu widzenia prawa i ekonomii rozmawiali dziś na Uniwersytecie Warszawskim przedstawiciele świata nauki. Pytanie – czy parlament i ministerstwo finansów zechcą wziąć pod uwagę ich analizy?

– Przez wiele lat mówiłem głośno o tym, że system jest zły. Nie chodzi o cel, ale o stosowane narzędzia. Opracowaliśmy wiele analiz na podstawie sytuacji naszego regionu, które w moim odczuciu są ważną wskazówką przy wprowadzaniu zmian. Mam jednak świadomość tego, że warto temat rozważyć szerzej, bo zmiany wymuszone przez orzeczenie Trybunału będą budować nowy porządek w samorządach województw. Dlatego uważam, że głos prawników, ekonomistów, znawców samorządu jest niezwykle cenny i powinien być wzięty pod uwagę przez tych, którzy tworzą prawo – podsumował dzisiejsze spotkanie marszałek Adam Struzik. Pytany o propozycje zmian wymienia m.in.: – Trzeba obiektywnie wycenić koszty zadań własnych – tego zresztą oczekuje Trybunał. Poza tym powinno się uwzględnić politykę spójności Unii Europejskiej, bo Mazowsze w najbliższych latach otrzyma 2,5 raza mniej środków europejskich na głowę mieszkańca niż pozostałe 15 województw. Poza tym „janosikowe” nie może być traktowane jako wydatki bieżące Mazowsza. To kompletnie zaciera ocenę wykonania budżetu i ogranicza możliwość zasilania kredytami. I rzecz, która już dawno powinna być zmieniona – musi być określona górna granica wpłaty jako procent dochodów własnych, przy czym podstawą wyliczenia dochodów i zbudowania algorytmu wpłat nie powinien być CIT, bo jest niestabilnym źródłem dochodów.

Cel nie powinien uświęcać środków

Formalnie od 2003 r., a realnie od 2004 r. w Polsce istnieją subwencje, które miały zapewnić zrównoważony rozwój kraju. Obok subwencji wyrównawczej (płynącej w całości z budżetu państwa do budżetów poszczególnych samorządów) powstały subwencja regionalna i równoważąca. W ich przypadku mechanizm zakładał, że to właśnie samorządy – każdy na swoim poziomie – będą się wzajemnie wspierać. Opracowano algorytmy, na podstawie których wyliczano, ile gminy, powiaty i województwa mają oddać do budżetu państwa, by stamtąd pieniądze trafiły odpowiednio do gmin, powiatów i województw – zwłaszcza tych „biedniejszych”.

Pomysł był szczytny, ale narzędzia do jego wykonania niedopracowane. Najbardziej spektakularnym efektem tego bubla prawnego okazała się sytuacja Mazowsza. Region statystycznie bogaty stał się tak naprawdę najbiedniejszy – zwłaszcza pod względem swoich możliwości inwestowania w dalszy rozwój. Czas pokazał, że „kosiarka”, jaką jest sposób naliczania „janosikowego”, tnie zawsze przy pewnym poziomie. Niezależnie od tego, ile wypracowało się nadwyżki, niemalże całą „górkę” należy oddawać. Kolejnym paradoksem jest to, że oddaje się bieżące dochody na podstawie wyliczeń bazujących na nadwyżce sprzed dwóch lat.

Taki drenaż samorządu przez państwo wzbudzał przez lata sprzeciwy władz województwa. Marszałek Struzik wielokrotnie apelował o to, by przyjrzeć się mechanizmowi, który zarówno dla dawców, jak i biorców jest mocno demotywujący. Podczas dzisiejszego spotkania prof. Krzysztof Opolski z UW zwracał uwagę na ten aspekt „janosikowego”: – Warto zastanowić się nad tym, jak system repartycji działa na motywację samorządów. Być może zamiast dotacji powinny być długookresowe nieoprocentowane pożyczki, które zachęcą do przeznaczenia tych środków na cele i zadania, które są dla biedniejszego regionu faktycznie najważniejsze. Generowałoby to dużo większe korzyści, a świadomość, że te pieniądze trzeba w jakiś sposób oddać, spowodowałaby lepszy z ekonomicznego punktu widzenia sposób gospodarowania nimi. Być może celniej dobierane byłyby priorytety. Obecnie bogatsze regiony dają środki, nie wiedząc komu ani na co.

Zwierciadło kryzysu

Trzeba było kryzysu, by w pełni obnażone zostały wady tego systemu. Wówczas nawet potoczne określenie „janosikowe” stawało się nieadekwatne. Janosik zabierał przecież bogatym, by dawać biednym. Mazowsze musi oddawać pozorną nadwyżkę, choć od kilku lat spadły bieżące dochody. Rozpoczęło się zaciąganie kredytów, by móc w terminie wywiązać się z prawnego obowiązku wpłaty pieniędzy do budżetu państwa. Ucierpiała na tym podstawowa działalność województwa – ostatnie lata to coraz mniej inwestycji w szpitalny sprzęt czy rozbudowę placówek, a prężnie działająca kolejowa spółka samorządowa nie może liczyć na większe dotacje, które np. wzbogaciłyby jej tabor.

– We wszystkich krajach subwencje budzą dyskusje i co pewien czas są obiektem reform – wyjaśnia prof. Paweł Swianiewicz (UW). – Z analiz wynika, że w Polsce problemem jest luka czasowa pomiędzy danymi stanowiącymi podstawę wyliczania należnej wpłaty „podatku janosikowego” a momentem, kiedy jest ona płacona. Warto przyjrzeć się innym rozwiązaniom – w Szwajcarii jako podstawę wyliczania subwencji stosuje się średnie z kilku lat, a nie dane dla jednego roku. W Niemczech stosuje się udziały w bieżących, rozliczanych comiesięcznie dochodach, z ewentualnym wyrównaniem – w górę lub w dół – kiedy znane są już dokładne rozliczenia całego roku finansowego. W Danii samorządy mają możliwość posłużenia się własnymi prognozami, z zastrzeżeniem jednak, że po rozliczeniu danego roku następuje wyrównanie wynikające z uwzględnienia faktycznego poziomu bazy podatkowej.

Niestety, niezależnie od bieżącego stanu na kontach, Mazowsze musiało co roku płacić ratę wyliczoną wcześniej (na bazie dochodów sprzed dwóch lat). Paradoksalnie głównym zadaniem województwa, wokół którego skupia się cała jego aktywność, stało się regulowanie w terminie swego rodzaju podatku. W rezultacie przez dziesięć lat województwo oddało 6,4 mld zł, czyli tyle, ile przez 14 lat wyniosły dopłaty do biletów w kolejach regionalnych na Mazowszu.

Reformę czas zacząć

W marcu 2014 r. Trybunał Konstytucyjny zajął się sytuacją Mazowsza w kontekście subwencji regionalnej (wniosek o zbadanie zgodności tych przepisów z Konstytucją złożył w 2010 r. marszałek województwa). Po analizie różnych dokumentów i wysłuchaniu obu stron – przedstawicieli Mazowsza i ministerstwa finansów – uznał, że obecne przepisy naliczania i przekazywania „janosikowego” w przypadku województw są niekonstytucyjne. – Problemem specyficznie polskim jest system kryteriów rozdziału środków z „janosikowego”, który sprawia, że wiele samorządów najpierw wpłaca swoją „składkę” na rzecz subwencji, a następnie dostaje część środków z powrotem w postaci należnej mu subwencji. Takie przelewanie środków w tę i z powrotem wydaje się irracjonalną komplikacją systemu finansów publicznych – twierdzi prof. Swianiewicz.

Dr Monika Bogucka-Felczak z Uniwersytetu Łódzkiego zwraca uwagę na inny wymagający zmian aspekt podnoszony wielokrotnie przez władze Mazowsza: – W obecnie obowiązującej regulacji nie przewidziano żadnych granic ingerencji ustawodawcy w sferę dochodów własnych samorządów poprzez obowiązek dokonywania wpłat. Powinien zatem zostać wyznaczony próg, do którego za pomocą „janosikowego”, można w tę sferę ingerować.

Przekaz Trybunału był jasny – prawo w zakresie „janosikowego” należy diametralnie (nie tylko kosmetycznie) zmienić. Parlament dostał na to 18 miesięcy. Przez ten czas paradoksalnie Mazowsze zostaje ze swoim problemem i jest zmuszone do płacenia „janosikowego” według niekonstytucyjnych zasad. W Sejmie kilka lat temu powstała specjalna podkomisja do opracowania takich zmian, ale efektem jej pracy są jedynie drobne poprawki, których i tak nie udało się wprowadzić na obrady plenarne. Tymczasem „janosikowe” potrzebuje totalnego przebudowania. W ubiegłym roku premier zapowiadał, że od 2015 r. ta subwencja nie będzie już funkcjonować w obecnym kształcie. Aby udało się to zmienić we wskazanym terminie, parlament powinien wprowadzić zmiany przed jesienią 2014 r. – tak, by budżety samorządów na 2015 r. mogły być już kształtowane na nowych zasadach.